Prawo Unii Europejskiej w Polsce. Bilans piętnastolecia członkostwa Polski w unijnym systemie prawnym

Na czym polega prawny wymiar członkostwa Polski w unijnym systemie prawnym?

Gdy w 2004 r. Polska przystępowała do Unii Europejskiej, musiała wykazać przed jej państwami członkowskimi oraz organami, że obowiązujące w naszym  państwie prawo i praktyka jego stosowania są zgodne z wymaganiami standardów unijnych. Dostosowanie polskiego prawa oraz zapewnienie, że będzie ono w pełni i prawidłowo stosowane, były przede wszystkim rezultatem usilnych i długo trwających (bo w zasadzie od początku lat 90.) wysiłków polskiej administracji i polskich ekspertów. To dostosowanie prawa było bardzo oczekiwane przez niemal wszystkich Polaków, których ta kwestia interesowała. Przedsiębiorcy chcieli prawa prostego, jasnego i łatwego do interpretacji, takiego, które ograniczy (jeżeli nie wyeliminuje) uznaniowość działania administracji i częsty w prawie odziedziczonym po PRL brak gospodarczego sensu regulacji. Obywatele zaś pragnęli wysokich standardów ochrony ich praw, zwłaszcza tych z zakresu życia codziennego, a więc przede wszystkim praw konsumenckich i praw pracowniczych1

Dostosowanie prawa polskiego do prawa UE było częścią większego procesu odejścia Polski od złych wzorców funkcjonowania państwa i społeczeństwa, które pozostawił po sobie komunizm. Było elementem wszechstronnego procesu takiego dostosowania ładu gospodarczego i społecznego, który zapewniłby zgodność tego, do czego dąży regulacja prawna i w jaki sposób to dążenie realizuje ze standardami  znanymi z państw zachodnich. Proces ten zdeterminował sferę rozwiązań zarówno ustrojowych, jak i gospodarczych. Dla państw uznanych po połowie lat 90. za realnych kandydatów do członkostwa w UE standardy owych rozwiązań zostały sformułowane precyzyjnie i w miarę postępu procesu akcesyjnego przybrały wręcz postać skonkretyzowanych kryteriów dostępu do członkostwa w UE: najogólniejsze z nich to najbardziej znane kryteria kopenhaskie wymagające m.in. zapewnienia w sferze ustrojowej standardów demokracji i praworządności, a w dziedzinie gospodarczej odpowiednio wysokiej konkurencyjności gospodarki w kontekście rynku wewnętrznego Unii Europejskiej.

Zmiana prawa dokonana w wyniku dostosowania regulacji polskich do standardów unijnych miała wręcz rewolucyjny charakter i przeobraziła Polskę na lepsze. Już na samym początku tego procesu musiały się zmienić regulacje celne, bankowe, odnoszące się do rachunkowości, usług finansowych, ochrony własności intelektualnej, zasad konkurencji, regulacji bezpieczeństwa produktów, transportu i ochrony środowiska. Co oczywiste, wprowadzono do polskiego prawa także unijne regulacje ochrony konsumentów i praw pracowniczych. 

Jeszcze w trakcie przygotowań do członkostwa w UE oczekiwano, że w Polsce zapewnione będą również wysokie standardy funkcjonowania instytucji i procedur stosowania prawa2. Stąd Polska musiała poczynić istotne kroki w celu zwiększenia gwarancji praw człowieka, niezawisłości sądów i sprawności całego aparatu służącego egzekwowaniu uprawnień zagwarantowanych w prawie. Istotą zmiany miało być zagwarantowanie takiego samego standardu ochrony obywatela, z jakiego korzystali obywatele innych państw unijnych. Z chwilą przystąpienia do UE Polska miała przecież wejść w przestrzeń jednolitego stosowania prawa unijnego, którego takie same standardy muszą być tak samo efektywnie egzekwowane w każdym państwie unijnym. Przecież choćby gwarancje swobód gospodarczych jednolitego rynku muszą dawać wszystkim obywatelom te same i tak samo egzekwowane uprawnienia bez względu na to, w którym państwie członkowskim chcieliby ci obywatele te swoje uprawnienia realizować.

Do roku 2004 Polska była pasywnym “biorcą” standardów unijnych, dostosowanie prawa do tych standardów było bowiem warunkiem uzyskania członkostwa. 

Wejście Polski do UE oznaczało więc swoistą rewolucję: przedstawiciele Polski stali się pełnoprawnymi uczestnikami procesu tworzenia prawa unijnego. Od tego momentu mogli formułować propozycje konkretnych rozwiązań legislacyjnych oraz współtworzyć treść aktów prawnych inicjowanych przez innych uczestników tego procesu. Od sprawności polskiej administracji, zdolności przywódców do budowania koalicji i przekonywania do naszych racji oraz od profesjonalizmu polskich przedstawicieli w różnych gremiach podejmowania decyzji w UE zaczęło więc zależeć to, czy i w jakim stopniu przyjmowane prawo unijne jest korzystne dla obywateli Polski i polskich przedsiębiorstw. 

Zmiana wynikająca z uzyskania przez Polskę członkostwa w UE bardzo mocno wpłynęła na funkcjonowanie sądów. Od tego momentu mogły one zadawać pytania prawne Trybunałowi Sprawiedliwości UE wtedy, gdy miały wątpliwości, jak należy stosować unijne standardy prawne w sytuacjach, w których owym sądom przyszło orzekać w konkretnych sprawach. Co istotne, uprawnienie to znacząco wzmocniło sądy w stosunku do pozostałych władz, w szczególności władzy wykonawczej sprawowanej przez administrację centralną. Nie może ono być bowiem w żaden sposób władczo przez tę władzę ograniczane czy kontrolowane.

Co reguluje prawo Unii Europejskiej w Polsce: co widać, a czego nie widać?

Unia Europejska jest organizacją międzynarodową o strategicznym dla Polski znaczeniu. Po pierwsze, wzmacnia międzynarodową pozycję naszego kraju. Po drugie, jej prawo i standardy jego stosowania przez obywateli i przedsiębiorstwa, a także wobec nich znacząco wzmocniły ich ochronę przed ewentualnymi nadużyciami władzy publicznej, a nawet złym prawem, które nie mogło już wkraczać w zakres regulacji przyjętych przez Unię Europejską. Unijne standardy — same w sobie w przytłaczającej większości efektywne i korzystne dla obywateli — zaczęły więc tworzyć nowe gwarancje praw. 

Prawo unijne nie reguluje jednak wszystkiego. Unia Europejska może bowiem przyjmować jedynie regulacje, które mieszczą się w zakresie przekazanych jej przez państwa członkowskie uprawnień. Stąd może przyjmować regulacje celne dotyczące eksportu towarów, ochrony konsumentów czy ochrony środowiska naturalnego, ale nie może określać kształtu krajowego systemu edukacji czy krajowych programów nauczania w tym systemie.  

Warto pamiętać, że przez piętnaście lat członkostwa Polski w UE przyjęto znaczną (idącą wręcz w tysiące) liczbę aktów prawnych. W ujęciu liczbowym jest to przyrost mniejszy niż przyrost regulacji prawa krajowego, co wynika przede wszystkim ze wspomnianego ograniczonego zakresu kompetencji UE do regulacji różnych dziedzin życia.

Ta pokaźna, mimo wszystko, liczba aktów prawa unijnego nie jest dla każdego widoczna i tak czytelna, jak na to zasługuje. Po pierwsze, część krajowych regulacji (a więc aktów przyjmowanych przez polski Sejm albo inne uprawnione do tego organy władzy państwowej) wykonuje postanowienia aktów unijnych, a więc treść tego, co jest przyjmowane jako prawo krajowe jest wtedy w znacznym stopniu określone w aktach prawa unijnego. Obywatele nie są zatem świadomi faktu, że ustawa określająca np. jakieś ich ważne uprawnienia konsumenckie, jedynie wykonuje prawo unijne. Po drugie, wiele regulacji unijnych jest mylnie interpretowanych — najczęściej z braku wiedzy czy dobrej woli. Z takich mylnych interpretacji wywodzą się mity m.in. o tym, że prawo unijne określa, “jak wygląda jajko”, czy orzeka, że “rak to ryba”. W każdym micie jest jednak choć źdźbło prawdy: istotnie, prawo UE tego typu sformułowania zawiera, ale są one sensowne, jeśli uwzględni się całość regulacji. Zdefiniowanie wyglądu jajek dotyczy ich klasyfikacji, której zadaniem jest ochrona interesów gospodarczych ich producentów oraz konsumentów. Regulacja unijna ustala, do której klasy jakościowej dane jajko należy, a więc daje podstawy do domagania się wyższej ceny skupu, jeżeli przedstawiony produkt odpowiada opisowi w regulacji. Natomiast niektóre regulacje ochronne dotyczące zasadniczo ryb mają zastosowanie także do raków. Tak więc prawo UE nie jest tak nielogiczne czy wręcz kuriozalne, jak je niektórzy — zupełnie bezpodstawnie — przedstawiają. 

Ważnym aktem, który został przyjęty przez Polskę i wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE był Traktat z Lizbony, który znacząco zreformował funkcjonowanie UE, i którego postanowienia weszły w życie w grudniu 2009 r. Istotnym jego skutkiem było zwłaszcza wzmocnienie ochrony praw obywateli unijnych poprzez włączenie do porządku prawnego UE, jako aktu wiążącego, Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Karta zawiera postanowienia, które dotyczą gwarancji praw człowieka w kontekście stosowania prawa unijnego. Negocjujący traktat lizboński rząd polski zastrzegł jednak w specjalnym protokole (tzw. protokole brytyjskim)3 istotne ograniczenia stosowania Karty: 

  1. ograniczył kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE co do uznawania działań organów krajowych za niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami potwierdzonymi w Karcie;
  2. w szczególny sposób zawarował zasadę, zgodnie z którą przepisy tytułu IV Karty (zatytułowanego “Solidarność”, a dotyczącego ochrony praw pracowników, ochrony rodziny, opieki zdrowotnej, ochrony środowiska i ochrony konsumentów) nie mogą dla obywateli Polski tworzyć praw, które mogłyby być dochodzone przed sądami, chyba że samo prawo polskie to gwarantuje;
  3. ograniczył zastosowanie Karty jedynie do praw i zasad uznanych w prawie krajowym. 

Zastrzeżenia te zostały jednak sformułowane w sposób, który — jak wielu zauważa — stwarza znaczną niepewność prawa. Polega ona na tym, że z protokołu brytyjskiego wynika ograniczenie uprawnień obywateli, ale niekoniecznie analogicznie ograniczone są w nim uprawnienia organów państwa do stosowania postanowień Karty4. Jest to z pewnością efekt niezamierzony przez stronę polską i niepożądany.

Jak się zmienił system prawny Polski po jej przystąpieniu do Unii Europejskiej?

Jak wspomniano, wraz z przystąpieniem do UE Polska uzyskała możliwość aktywnego uczestnictwa w unijnym procesie tworzenia prawa — przestała być jedynie “biorcą” prawa, a stała się uczestnikiem procesu jego tworzenia. W tym procesie Polska może aktywnie występować z propozycjami określonych regulacji. Jest wtedy tym bardziej skuteczna, im bardziej potrafi namówić inne państwa UE do wsparcia jej propozycji. Wtedy, tym bardziej Komisja Europejska (która w największej liczbie przypadków ma inicjatywę prawodawczą) zainicjuje prace legislacyjne nad danym rozwiązaniem i tym bardziej akceptowane będą polskie propozycje zmian do już zgłoszonych projektów legislacyjnych.   

Szczególnie istotne znaczenie dla nabycia przez polskich negocjatorów doświadczenia niezbędnego do sprawnego i skutecznego negocjowania w UE rozwiązań prawnych miało sprawowanie przez nasze państwo — w drugiej połowie 2011 r. — przewodnictwa w Radzie UE, tj. w jednym z dwu (oprócz Parlamentu Europejskiego) głównych unijnych organów legislacyjnych5. Właśnie to doświadczenie przyczyniło się do znacznej skuteczności Polski w negocjowaniu m.in. perspektywy finansowej na lata 2014–2020 oraz wywarciu istotnego wpływu na ważne regulacje dotyczące świadczenia usług na rynku wewnętrznym UE (tzw. dyrektywę usługową z 2006 r.), obniżenia telefonicznych opłat roamingowych czy zwiększenia liczby rzeczników generalnych przygotowujących projekty orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE (w tym także zapewnienie jednego z tych nowych stanowisk przedstawicielowi Polski — obecnie sprawującemu wręcz stanowisko pierwszego rzecznika generalnego).

Po przystąpieniu do UE w Polsce zaczął obowiązywać system bezpośredniego stosowania niektórych aktów prawa unijnego (zwłaszcza unijnych rozporządzeń, których jest znaczna liczba). Co oczywiste, Polska została także objęta unijną regulacją traktatową, a w tym kontekście dużo większego znaczenia w stosowaniu prawa nabrało orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Poważne znaczenie ma w szczególności wspomniany — dostępny tylko na podstawie traktatowej (art. 267 TFUE) — dialog sądów krajowych z TSUE, nawiązywany wtedy, gdy zadają one Trybunałowi pytania prawne w kwestii stosowania prawa unijnego w krajowej praktyce sądowej. Przystąpienie do UE wiązało się również z pełnym włączeniem sądów polskich do europejskich mechanizmów zapewniających większą skuteczność orzeczeń sądowych w wymiarze ogólnoeuropejskim: chodzi tu zwłaszcza o mechanizmy ogólnoeuropejskiego uznawania wyroków, a także powszechnie znany europejski nakaz aresztowania, który dodatkowo jest mechanizmem skuteczniejszego zwalczania przestępczości ponadnarodowej. 

Wystąpienie pewnych (zarówno pozytywnych, jak i negatywnych) skutków akcesu Polski do UE zostało spowolnione bądź odsunięte w czasie ze względu na uzgodnienie okresów przejściowych. W odniesieniu do samych “starych” państw członkowskich najbardziej zaskakującym ich wymiarem było uzyskanie przez nie tymczasowej i zróżnicowanej geograficznie ochrony kilku sektorów o niskiej konkurencyjności, w szczególności usług transportowych i budowlanych. Bardzo ważny okres przejściowy dotyczył swobodnego przepływu osób (co pozwoliło niektórym państwom członkowskim nie stosować na swoim rynku pracy zasad ich otwarcia na pracowników z “nowych” państw członkowskich przez maksymalny okres siedmiu lat). W przypadku Polski najistotniejsze okresy przejściowe dotyczyły wprowadzenia mechanizmu stopniowego dostosowania szeroko pojętej infrastruktury, w tym w szczególności infrastruktury drogowej oraz pewnych aspektów infrastruktury produkcyjnej (w zakresie wymagań sanitarnych w przetwórstwie rolnym), ochrony środowiska, nabywania nieruchomości w Polsce, niektórych kwestii pomocy publicznej, jak również finansowego wsparcia rolnictwa bezpośrednio z budżetu krajowego (co spowodowało, że na kwoty dopłat dla rolników składały się w większości środki unijne oraz w mniejszym stopniu środki krajowe, których udział z czasem i tak malał). W wyniku negocjacji przyjęto również dla tego sektora mechanizm “dawkowania” dopłat bezpośrednich (tzw. phasing-in mechanism). Polegał on na poważnym zredukowaniu tych dopłat w stosunku do poziomu istniejącego w “starych” państwach członkowskich (do jedynie 25% w 2004 r.) oraz stopniowym ich zwiększaniu aż do osiągnięcia przez nie pułapu 100% ich wysokości w 2013 r. Istotne znaczenie dla pozycji Polski w budżecie ogólnym UE miał także przyjęty w trakcie negocjacji na temat członkostwa Polski w UE szczególny mechanizm kompensacyjny. Zapewniał on Polsce dodatkowe finansowanie z dwóch funduszy: pierwszy przeznaczony był na dostosowanie granicy zewnętrznej i międzynarodowych lotnisk do wymogów systemu Schengen (w latach 2004–2006), drugi — na niwelowanie negatywnych skutków akcesu dla budżetu narodowego opóźnień przepływów funduszy strukturalnych i płatności rolnych. Już w okresie członkostwa Polska, w ramach wieloletniej perspektywy finansowej, wykorzystała sporo ponad 100 mld euro, co — z uwagi na stosowany bardzo często mechanizm dodatkowości, tj. obowiązek dofinansowania inwestycji finansowanych z UE także przez budżet krajowy — spowodowało całkiem sensowne ukierunkowanie także wydatków polskich organów władzy publicznej. Sfinansowano w ten sposób budowę większości dróg i autostrad, jak również sieci wodociągowych w miejscowościach, w których takich sieci nie było lub były niewystarczające. Wszystkie te inwestycje przyczyniły się do wzrostu dobrobytu w Polsce, nawet jeżeli w niektórych przypadkach wykonawcami prac były przedsiębiorstwa mające siedziby w innych państwach unijnych. Dodatkowo wejście Polski do UE umożliwiło również przedsiębiorstwom polskim realizowanie analogicznych projektów w innych państwach UE — uzyskały one bowiem nieograniczony dostęp do unijnego rynku wewnętrznego, w tym rynku zamówień publicznych.

Polski system prawny odzwierciedlał też zmiany materialne prawa unijnego dotyczące w szczególności funkcjonowania unijnego rynku wewnętrznego. Na uwagę zasługują — oprócz już wymienionych — reguły ochrony konsumentów (np. w przypadku nieuczciwych praktyk przedsiębiorców), a zwłaszcza bardzo dynamicznie przyjmowane prawodawstwo w zakresie ochrony konsumentów usług finansowych oraz bezpieczeństwa usług finansowych. Znaczny postęp można odnotować także w  unijnej i pochodzącej od niej krajowej regulacji służącej ochronie osób i przedsiębiorstw wtedy, gdy korzystają one z internetu. Unijne prawo ochrony danych osobowych, i to także wtedy, gdy mają one być wykorzystywane przez władzę publiczną (w tym przez np. policję), jest uznawane za jedno z najbardziej wymagających w świecie. Polskie prawo tę wysokiej jakości regulację odzwierciedla. Polska brała również czynny udział w rozwijaniu bogatego prawodawstwa unijnego, którego funkcją jest podwyższanie bezpieczeństwa produktów, w tym produktów żywnościowych. Jest ono bardzo ważne dla ochrony interesów konsumentów i nie mniej istotne dla producentów żywności, gdyż chroni także ich ważne interesy gospodarcze.

Jaka jest rola polskich sądów jako składnika unijnego systemu zapewnienia skuteczności prawu Unii Europejskiej?

Wymóg praworządności oraz niezawisłości sądów musi być spełniony przez wymiar sprawiedliwości wszystkich państw członkowskich. Po pierwsze, zadaniem sądów w każdym państwie UE jest jednolite stosowanie prawa unijnego obejmującego każdego obywatela UE i każde przedsiębiorstwo, którego interesy przez te sądy mają być realizowane bez względu na kraj ich pochodzenia czy siedziby. Po drugie, sądy mają wspomniane już uprawnienie do zadawania pytań prawnych Trybunałowi Sprawiedliwości UE — owe pytania muszą formułować w systemie proceduralnym, który musi gwarantować jednostkom (osobom i przedsiębiorstwom) podobny, jeżeli nie wręcz taki sam, poziom praw. Po trzecie, unijny system współpracy sądów opiera się na zasadzie wzajemnego uznania wydawanych przez nie orzeczeń. Oznacza to, że jeżeli na przykład wyrok w sprawie cywilnej dotyczącej niezapłacenia przez odbiorcę z Malty za towary dostarczone mu przez sprzedawcę z Polski wydał sąd polski, to wyrok ten podlega szybkiemu uznaniu, a zatem i wykonaniu na Malcie. Gdyby sytuacja była odwrotna, sąd polski uznałby szybko wyrok sądu maltańskiego6

Opisany mechanizm uznawania orzeczeń sądowych w państwach UE ma zastosowanie w sprawach gospodarczych: cywilnych i handlowych oraz procedur upadłościowych i naprawczych, które najczęściej dotyczą przedsiębiorstw; trzeba jednak zauważyć, że przewidziane w nich rozwiązania są również korzystne dla osób nieprowadzących działalności gospodarczej: konsumentów, osób egzekwujących swoje uprawnienia z tytułu zawarcia umowy ubezpieczeniowej czy pracowników. Wszystkie sprawy wspomnianych przedsiębiorstw i osób, jak również wydane w tych sprawach wyroki są właśnie, dzięki przyjętym w UE regulacjom, jednolicie rozstrzygane i podlegają dużo łatwiejszemu, niż to miało miejsce przed przyjęciem tych regulacji, egzekwowaniu tam, gdzie jest to dla osoby, na rzecz której dane rozstrzygnięcie sądowe wydano, najkorzystniejsze. Sądy polskie uczestniczą także, na takich samych zasadach jak sądy innych państw członkowskich, w wykonywaniu unijnych przepisów ułatwiających ściąganie długów: europejskiego tytułu egzekucyjnego dotyczącego niekwestionowanego zadłużenia, europejskiego postępowania w sprawie drobnych (których wartość nie przekracza 2000 euro) roszczeń i europejskiego nakazu zapłaty.    

Oprócz spraw gospodarczych reguły eliminujące uciążliwe dla ludzi zróżnicowanie przepisów prawnych państw członkowskich, a wymagające działań sądów polskich, zostały w UE uzgodnione także w odniesieniu do spraw małżeńskich (również majątkowych) oraz odpowiedzialności rodzicielskiej, wypełniania obowiązków alimentacyjnych wobec dzieci, a wreszcie postępowań spadkowych. Mają te reguły zastosowanie wtedy, gdy sprawy dotyczą dwu systemów prawnych, np. wtedy, gdy małżeństwo tworzą obywatele dwóch państw UE albo wtedy, gdy dziecko ma rozwiedzionych rodziców, którzy mieszkają w dwóch państwach. Reguły spadkowe ułatwiają zaś postępowania w sprawie nabycia spadku wówczas, gdy spadkobierca mieszka w innym państwie niż to, w którym dokonano otwarcia spadku i w którym znajdują się przedmioty tego spadku. Prawo unijne ustanawia w tych sytuacjach europejskie poświadczenie spadkowe wykonywane też przez sądy polskie. 

Europejska przestrzeń sądowa, w której uczestniczą polskie sądy, to także coraz żywsza współpraca w przekazywaniu przez sądy dokumentów oraz udzielaniu pomocy w sprawach cywilnych i — na nieco innych zasadach — karnych.

Europejski system współpracy sądów służy także usprawnieniu — w wymiarze ogólnounijnym — zwalczania przestępstw oraz zagwarantowania praw obywateli UE, którzy stanęli przed wymiarem sprawiedliwości w innym niż ich własne państwo unijne albo jako oskarżeni, albo — ewentualnie — jako już skazani.

W tym zakresie najbardziej znanym, także z mediów, środkiem prawa unijnego, jest — ustanowiony w 2002 r., a więc jeszcze przed przystąpieniem Polski do UE, a w Polsce stosowany efektywnie od 2005 r. — europejski nakaz aresztowania (ENA), który sądy kierują do odpowiednich władz innych państw członkowskich z wnioskiem o przekazanie osób podejrzanych lub oskarżonych o popełnienie cięższej wagi przestępstw, lub już za nie skazanych. Sądy polskie występują w sprawach europejskiego nakazu aresztowania zarówno wtedy, gdy jest on do Polski kierowany, jak i wtedy, gdy same adresują go do innych państw członkowskich. Sądy polskie wydają europejskie nakazy aresztowania przede wszystkim z żądaniem aresztowania osób w innym państwie członkowskim — w 2017 r. około 2500. Większość nakazów kierowały głównie do sądów Wielkiej Brytanii. Najpewniej właśnie z tego powodu wydalono z tego kraju do Polski najwięcej osób.

Innym ogólnoeuropejskim środkiem współpracy sądów, w której uczestniczą sądy polskie, jest ustanowiony w 2014 r. europejski nakaz dochodzeniowy (END). Na jego mocy organy prowadzące postępowanie karne mogą korzystać z pomocy swoich odpowiedników w innych państwach członkowskich UE w pozyskaniu dokumentów albo w podejmowaniu innych działań w celu zdobycia  dowodów w prowadzonych przez nie sprawach dotyczących sytuacji ponadgranicznych. Polska dostosowała swoje prawo do regulacji w kwestiach europejskiego nakazu dochodzeniowego w 2018 r. 

W europejskiej przestrzeni sądowej, której częścią jest Polska, sądy naszego państwa mogą w postępowaniach karnych żądać zamrożenia aktywów i zabezpieczenia dowodów znajdujących się w innych państwach unijnych. W tych ramach ich orzeczenia w sprawach zabezpieczenia lub przepadku mienia pochodzącego z przestępstwa będą mogły być wykonane w innych państwach członkowskich. 

System wzajemnego uznania obejmuje także zapewnienie wykonania środków ochrony. W ramach stosownych regulacji ustanawiających europejski nakaz ochrony (ENO) ofiary czynów zabronionych (prawa karnego, jak też cywilnego) są w tym systemie chronione także wtedy, gdy środek o ochronie (np. zakaz zbliżania się sprawcy czynu przestępstwa do ofiary) jest orzeczony przez sąd w jednym państwie członkowskim, ale musi być wykonany w innym państwie, w którym ofiara zamieszkała. 

W europejskiej przestrzeni sądowej funkcjonuje również system wzajemnego uznania kar finansowych nałożonych w postępowaniach karnych lub w postępowaniach o podobnym do nich charakterze. To właśnie na podstawie tych przepisów polskie organy mogą wyegzekwować mandaty nałożone na obywateli innych państw członkowskich z powodu popełnienia przez nich przestępstw lub wykroczeń drogowych. Co oczywiste, analogiczna reguła dotyczy mandatów, które w innych państwach członkowskich UE wystawiono obywatelom polskim. 

Istotnym elementem europejskiego systemu sądowego są regulacje, których funkcją jest zabezpieczenie podstawowych praw obywateli wtedy, gdy są podejrzani o konflikt z prawem lub zostali już skazani za popełnienie przestępstw za granicą. W tym drugim przypadku funkcją przyjętych przepisów unijnych jest zapewnienie, by kara pozbawienia wolności nie była wykonywana w warunkach bardziej dolegliwych niż to konieczne ze względu na samą funkcję takiej kary. Ochronie praw podstawowych osób, które stają przed organami ścigania oraz sądami w innych państwach członkowskich niż państwo ich obywatelstwa, służą ustanowione w prawie unijnym wymagania zapewnienia tłumacza i tłumaczenia dokumentów w postępowaniach karnych, zapewnienia dostępu do informacji o własnej sprawie, a także ochrony prawnej (pomocy prawnej i gwarancji możliwości porozumiewania się z obrońcą albo rodziną w przypadku pozbawienia wolności). 

Funkcję humanitarną mają zaś przyjęte po 2004 r. przepisy, na podstawie których osoba skazana ma możliwość odbycia zasądzonej kary pozbawienia wolności w państwie pochodzenia, zamieszkania lub w innym, z którym ma bliski związek. Tę samą funkcję mają również przepisy umożliwiające odsyłanie do państwa zamieszkania osób skazanych na kary inne niż pozbawienie wolności lub warunkowo zwolnionych. Stąd odbywając taką karę, nie muszą one pozostawać w państwie, w którym tę karę orzeczono. Implikuje to, że również system wykonania kar ma wymiar unijny.

Warto wspomnieć, że sądy państw UE uczestniczą też we wzajemnej wymianie doświadczeń i informacji. Najistotniejszy wydaje się tu system wymiany informacji z rejestru skazanych oraz z akt w sprawach karnych.

Jakie są ogólne wnioski dotyczące jakości zmian prawa polskiego wynikających z uczestnictwa Polski w Unii Europejskiej?

Gdy przed piętnastoma laty Polska przystępowała do UE, jej system prawny był już dostosowany do wymogów członkostwa. W długim okresie poprzedzającym akces starano się zapewnić zgodność prawodawstwa krajowego ze standardami obowiązującymi w Unii Europejskiej. Owa zgodność odnosiła się nie tylko do regulacji materialnych (np. prawa ochrony konsumentów), lecz także do rozwiązań służących egzekwowaniu uprawnień danych przez prawo obywatelom. Stąd bardzo ważne zmiany prawa w tamtym okresie miały służyć zagwarantowaniu praworządności, w tym niezawisłości sądów oraz wysokiego poziomu sprawności organów administracji publicznej. 

W momencie uzyskania członkostwa w UE Polska przestała być biernym “biorcą” unijnych regulacji, a stała się pełnoprawnym uczestnikiem procesu kształtowania prawa Unii Europejskiej. Stąd przedstawiciele Polski zaczęli uczestniczyć na pełnych prawach w przyjmowaniu wszystkich aktów prawnych po kwietniu 2004 r. To, w jakim stopniu realizują one interesy obywateli polskich jest jednym z najważniejszych kryteriów sprawności polskiej administracji w unijnym procesie decyzyjnym. Jej najbardziej dosadnym (choć nie jedynym i nie najważniejszym) wymiarem jest skuteczność w pozyskiwaniu z budżetu unijnego środków finansowych na rozwój gospodarczy. Warto zauważyć, że negocjacje na temat perspektyw budżetowych na lata 2007–2013 oraz 2014–2020 były sukcesem polskich negocjatorów7.

Ogólna ocena zmian polskiego prawa wynikających z członkostwa w UE jest zdecydowanie pozytywna. Po przystąpieniu Polski do UE prawo unijne poszerzyło zakres efektywnej regulacji służącej funkcjonowaniu rynku wewnętrznego (w tym np. bezpieczeństwa produktów, ochrony konsumentów, ochrony użytkowników systemu finansowego, ochrony danych osobowych); znacząco rozwinęło także system współpracy sądów, co w jeszcze większym stopniu, niż to miało miejsce wcześniej, uczyniło z nich ważne organy prawa unijnego, a jednocześnie usprawniło walkę z przestępczością międzynarodową, wzmocniło system egzekwowania prawa unijnego przez obywateli UE oraz mające siedzibę w UE przedsiębiorstwa. Zmiany, o których mowa, istotnie poprawiły również system ochrony ofiar czynów zabronionych oraz zwiększyły gwarancje sprawiedliwego procesu tych osób, którym postawiono jakieś zarzuty. 

Wejście Polski do UE wzmocniło systemowe gwarancje praworządności w odniesieniu nie tylko do sądów, lecz i administracji publicznej. Aparat państwowy, który w ramach tych gwarancji ma funkcjonować, ma obowiązek stosowania wysokich standardów efektywności oraz ochrony słusznych praw obywateli także przed nadużyciem prawa przez władzę publiczną. W tym sensie, w wymiarze prawnym, 15 lat członkostwa Polski w UE było inwestycją w fundamenty ładu typu zachodniego. Zapobiegło to skutecznie powstaniu zjawisk w wielu państwach, które przeszły transformację ustrojową, ale nie przystąpiły do UE, w szczególności, utworzeniu struktur oligarchicznych i rozpowszechnieniu uznaniowego stosowania prawa.


  1. Dane Pentor RI przywołane w: Poland’s 10 years in the European Union: Report, Ministry of Foreign Affairs, Warsaw 2014, s. 94.
  2. Zob. dokumentację np. w: A. Michoński, Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Negocjacje akcesyjne. Zestaw dokumentów, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006, s. 1364–1537.
  3. Tekst np. w: Traktat z Lizbony: Traktat o Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, Warszawa 2009, s. 369–370.
  4. Zob. np. A. Wyrozumska, Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w traktacie lizbońskim oraz protokołu polsko-brytyjskiego, “Przegląd Sejmowy” 2008, nr 2, s. 25–40; M. Jeżewski, Konsekwencje prawne Protokołu nr 30 w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa, “Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP” 2013, nr 3, s. 29–50.
  5. Zob. np. M. Dulak, K. Szczerski, Znaczenie polskiej prezydencji. Podsumowanie i ocena, w: K. Szczerski (red.), Skuteczność polskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Założone cele i ich realizacja, Księgarnia Akademicka, Kraków 2012, s. 291–306; T.G. Grosse, Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej jako instrument wzmocnienia polskiej polityki europejskiej. Ocena ex ante, w: A. Nowak-Far (red.), Prezydencja w Unii Europejskiej. Polska 2011, Oficyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 2011, s. 21–46,
  6. Zob. np. J. Gołaczyński, Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i handlowych Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 30–149.
  7. Zob. np. dokładniejsze dane i ich interpretację w: A. Nowak-Far, Poland in the European Union: Economic Aspects, w: A. Nowak, K.A. Wojtaszczyk, Ł. Zamęcki (red.), Poland in the European Union, Scheas, Madrid 2016, s. 87–115.