Polityczne sukcesy i porażki pierwszych 15 lat Polski w Unii Europejskiej

Polska uczy się Unii Europejskiej (2004–2007)

Kontekst polityczny. W pierwszych trzech latach członkostwa Polski klasa polityczna i instytucje uczyły się zasad funkcjonowania w Unii Europejskiej, choć w warunkach politycznych turbulencji w kraju. Od dnia wejścia do UE, tj. 1 maja 2004 r., do podpisania traktatu lizbońskiego 13 grudnia 2007 r. władzę w Polsce sprawowały dwie partie: Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) oraz Prawo i Sprawiedliwość (PiS). Sytuację komplikowały dodatkowo aspiracje prezydenta Lecha Kaczyńskiego do kierowania polityką europejską, widoczne szczególnie po objęciu urzędu premiera przez jego brata Jarosława w lipcu 2006 r. Te niejasności kompetencyjne wraz z konfrontacyjnym stylem prowadzenia polityki obniżały wiarygodność Polski w oczach unijnych partnerów.

Wybory do Parlamentu Europejskiego i pierwsza polska komisarz. Wybory do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2004 r. były pierwszym wydarzeniem, dzięki któremu UE zaistniała w masowej świadomości Polaków. Kampania wyborcza i wynik głosowania odzwierciedliły emocje dominujące w społeczeństwie przed wejściem do UE; były to z jednej strony nadzieje, z drugiej — obawy.

Wybory w Polsce wygrała proeuropejska Platforma Obywatelska (PO) z 24,1% poparcia, która wyprzedziła antyeuropejską Ligę Polskich Rodzin (LPR) o 8 p.p. Lider LPR Roman Giertych zawdzięczał ten dobry wynik ostrej krytyce Unii — Liga jako jedyna partia głównego nurtu otwarcie sprzeciwiała się unijnemu członkostwu Polski. Wybory do Parlamentu Europejskiego potwierdziły więc, że ponad trzy czwarte Polaków popiera członkostwo we Wspólnocie, był to porównywalny wynik z rezultatem referendum akcesyjnego w czerwcu 2003 r., kiedy to za wejściem do UE opowiedziało się 77,5% głosujących.

Powszechne poparcie dla UE i efekt nowości nie przełożyły się jednak na wysoką frekwencję wyborczą, która wyniosła nieco ponad 20% uprawnionych do głosowania (był to drugi od końca wynik w całej UE). Generalnie frekwencja w dziesięciu nowych krajach członkowskich należała do najniższych w całej UE, na co wpłynął najpewniej niski poziom wiedzy o wyborach i samej Wspólnocie.

W Polsce przyczyniły się do tego przede wszystkim brak konkretnego programu nauczania o UE w szkołach oraz miałkość przekazu w mediach. Instytucje, środki masowego przekazu i politycy nie próbowali tłumaczyć wyborcom, czym jest UE czy Parlament Europejski oraz dlaczego mają iść do urn. Co gorsza, niski poziom zrozumienia w społeczeństwie mechanizmów rządzących UE i perspektywa małej frekwencji pozostają aktualne także po 15 latach, przed wyborami europejskimi w 2019 r.

Pierwszą polską komisarz w UE została Danuta Hübner1, rekomendowana w styczniu 2004 r. przez sejmową Komisję Spraw Zagranicznych. W okresie od maja do listopada pełniła ona funkcję komisarza do spraw handlu, następnie komisarza do spraw polityki regionalnej (2004–2009) i przewodniczącej Komisji Rozwoju Regionalnego (2009–2014). Był to niewątpliwy sukces Polski z dwóch powodów: po pierwsze, Polska jest największym beneficjentem polityki regionalnej, która, po drugie, jest jedną z najistotniejszych unijnych polityk, także jeśli chodzi o skalę finansowego zaangażowania w ramach unijnego budżetu (około jednej trzeciej).

Upadek SLD, gwałtowne zmiany na scenie politycznej. Pierwsze lata członkostwa w UE minęły pod znakiem burzliwych zmian na polskiej scenie politycznej i silnej polaryzacji. U progu akcesji władzę sprawowała centrolewicowa koalicja SLD i PSL z premierem Leszkiem Millerem. Dokończyła ona negocjacje akcesyjne z UE pod kierunkiem późniejszej komisarz Danuty Hübner. Finalnym akordem rozmów był unijny szczyt w Kopenhadze w dniach 12–13 grudnia 2002 r. z udziałem 10 państw aspirujących do UE, w tym Polski z premierem Millerem i szefem PSL Jarosławem Kalinowskim. Warunki wejścia Polski do UE regulował traktat akcesyjny podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r. i przyjęty w ogólnokrajowym referendum w dniach 7–8 czerwca 2003 r. większością 77,45% przy frekwencji 58,85%.

Od końca 2002 r. pozycja rządu Millera jednak słabła. Przyczyniła się do tego seria afer, początkowo afera Rywina, a następnie afery starachowicka, Orlenu, Dochnala. Jeszcze w marcu 2003 r. koalicję rządową opuścił PSL, rok później z SLD wyszła grupa działaczy z marszałkiem Sejmu Markiem Borowskim. Mniejszościowy rząd Sojuszu upadł dzień po wejściu Polski do UE, 2 maja 2004 r., a na jego miejsce powołano kolejno dwa również mniejszościowe rządy premiera Marka Belki. Drugi z nich dotrwał do wyborów parlamentarne w 2005 r.

Wybory te całkowicie zmieniły dotychczasową scenę polityczną. Wygrały je relatywnie młode partie prawicy: PiS (26,99%) i PO (24,14%), które pod hasłem IV RP zakwestionowały dotychczasowy dorobek III Rzeczpospolitej. Obie partie szły do wyborów, zapowiadając utworzenie koalicji, ale na ostatnim etapie poróżniły się m.in. w rezultacie kampanii prezydenckiej poprzedzającej bezpośrednio wybory parlamentarne: w drugiej turze kandydat PiS Lech Kaczyński (54,05%) pokonał kandydata PO Donalda Tuska (45,96%). To wówczas ukształtował się podział na liberalną PO i solidarny PiS, i ten podział zdominował polską scenę polityczną na kilkanaście lat. Do najważniejszych różnic między obiema partiami należały kwestie europejskie: Platforma była jednoznacznie proeuropejska, ale odżegnywała się od euroentuzjazmu, PiS, choć ostatecznie poparł członkostwo w UE, był w sprawach europejskich nieufny i podzielony.

Częste zmiany rządów w latach 2004–2007, całkowity zwrot na scenie politycznej oraz brak doświadczenia w kwestiach europejskich sprawiły, iż w Polsce w pierwszym okresie członkostwa trudno było prowadzić w UE spójną i konsekwentną politykę. Głęboka polaryzacja sceny politycznej przenosiła się także na problemy europejskie, w tym np. stosunek do unijnego traktatu.

Fala migracji zarobkowej. Jednym z najistotniejszych skutków wejścia Polski do UE była migracja pracowników do państw unijnych, z których większość, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, Irlandii i Szwecji, zastosowała jednak okresy przejściowe w celu ochrony swoich rynków pracy. Ze względu na mniejszą barierę językową strumień Polaków skierował się przede wszystkim do Wielkiej Brytanii i Irlandii. 

Skala migracji z Polski do krajów UE w pierwszych latach członkostwa jest trudna do oszacowania. Według spisu ludności z maja 2002 r. za granicą przebywało 786 tys. mieszkańców Polski, w tym ponad 626 tys. co najmniej rok. Najwięcej Polaków mieszkało w Niemczech (294 tys.), we Włoszech (39 tys.), w Wielkiej Brytanii (24 tys.) i we Francji (prawie 21 tys.). 

Po przystąpieniu Polski do UE te liczby drastycznie wzrosły. Z szacunkowych danych GUS wynika, że w końcu 2006 r. poza granicami kraju przebywało już 1,95 mln osób, w tym 1,55 mln w państwach członkowskich UE, prawie dwa razy tyle, co przed wejściem Polski do Wspólnoty2. Według bardziej miarodajnych danych spisu powszechnego w końcu marca 2011 r. za granicą, powyżej trzech miesięcy, przebywało blisko 2 mln osób, w tym 1,5 mln co najmniej rok. Najwięcej polskich emigrantów mieszkało w Wielkiej Brytanii (prawie 30%), Niemczech (prawie 22%), Irlandii, we Włoszech i w Holandii3.

Z jednej strony wzrost migracji miał pozytywne skutki, np. poprawił sytuację na rynku pracy (bezrobocie rejestrowane w 2004 r. sięgało 19%). Z drugiej bezprecedensowa po 1948 r. skala wyjazdów z kraju istotnie uszczupliła populację, szczególnie że Polskę opuszczały przede wszystkim osoby młode, 20–24-letnie i relatywnie dobrze wykształcone. Oznaczało to dla kraju poważny drenaż mózgów. Tymczasem Polacy pracowali za granicą często na stanowiskach poniżej swoich kwalifikacji4.

Migracja o tak dużej skali miała istotny wpływ na:

  • politykę zagraniczną Polski (musiała uwzględniać zwiększoną obecność obywateli mieszkających w innych krajach),
  • gospodarkę (odpływ siły roboczej, pieniądze napływające z zagranicy),
  • sytuację polityczną (np. rozładowanie frustracji wyborców),
  • społeczną (rozłąki rodzin, zjawisko tzw. eurosierot),
  • kulturową (przenikanie wzorców z państw przyjmujących za pośrednictwem powracających migrantów) oraz
  • inne aspekty życia politycznego i społecznego.

Stosunek Polski do najważniejszych wydarzeń

Polska pierwszy raz w opozycji do Unii Europejskiej. Pierwszym poważnym testem dla polskiej dyplomacji w UE były plany przyjęcia konstytucji dla Europy — nowego traktatu zastępującego obowiązujące przed rozszerzeniem na Wschód. Pierwsze przymiarki do opracowania konstytucji dla Europy pojawiły się przy okazji podpisania w 2001 r. traktatu nicejskiego, który dostosował zasady głosowania w UE do 27 państw członkowskich. Najambitniejsza wersja konstytucji, m.in. ustanawiająca funkcję prezydenta Rady Unii Europejskiej, nie weszła w życie po odrzuceniu projektu w referendach ratyfikacyjnych przez Francuzów i Holendrów.

Kolejne negocjacje na temat traktatu rozpoczęły się dopiero w czasie sprawowania prezydencji w Radzie UE przez RFN od stycznia do czerwca 2007 r. Trwały do jesieni, a w grudniu szefowie państw i rządów podpisali traktat lizboński. Ostateczna wersja tego traktatu w większości opierała się na raporcie końcowym grupy ekspertów pod przewodnictwem byłego premiera Włoch Giuliano Amato, której zadaniem było wypracowanie kompromisowej wersji traktatu po odrzuceniu konstytucji. Zaproszenie do udziału w pracy otrzymała m.in. Danuta Hübner jako jedna z trzech przedstawicielek nowych krajów członkowskich w 16-osobowym zespole. Jej obecność była pierwszym ważnym nieformalnym wyróżnieniem dla przedstawiciela Polski w UE od dnia akcesji.

W trakcie negocjacji Polska najostrzej sprzeciwiała się zatwierdzeniu traktatu. Był to pierwszy w historii naszego członkostwa przypadek, gdy rząd w Warszawie stanął w opozycji do interesów większości krajów Wspólnoty. Negocjacje w sprawie traktatu prowadzili wyznaczeni przez prezydenta Kaczyńskiego jego wieloletni współpracownicy — doradca do spraw społecznych Marek Cichocki i sekretarz w UKIE Ewa Ośniecka-Tamecka. Przedstawili oni negocjatorom pozostałych państw członkowskich dwa najpoważniejsze zastrzeżenia: do powołania unijnego ministra spraw zagranicznych, co zdaniem Polski ograniczyłoby kompetencje państw członkowskich, oraz zastąpienia systemu głosowania w Radzie UE określonego w traktacie nicejskim nową metodą podwójnej większości. 

Negowanie fundamentalnych celów traktatu, powiązane z zamieszaniem wprowadzanym przez prezydenta przy jego ratyfikacji5, przysporzyło Polsce opinię problematycznego członka Wspólnoty. To z kolei utrudniło krajowym politykom i lobbystom rozpoczynającym pracę w Brukseli nieformalne wyrabianie pozycji w unijnych instytucjach. Bezpodstawny zwłaszcza sprzeciw wobec powołania unijnego ministra spraw zagranicznych stawiał Polskę na z góry przegranej pozycji. W połowie 2007 r. było już wiadomo, że osoba sprawująca tę funkcję nie będzie miała szerokich kompetencji, a utworzenie nowego stanowiska popiera zdecydowana większość państw Unii Europejskiej.

Obrona Nicei dała więcej czasu na naukę Unii Europejskiej. Nieco pozytywniej należy ocenić taktykę rządu w kwestii obrony nicejskiego systemu głosowania — ważył on głosy państw w Radzie UE na podstawie liczby ludności, ale nie był w pełni proporcjonalny. Polska miała 27 głosów w Radzie przy 29 głosach czterech największych państw (Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Włoch). Siła jej głosu stanowiła więc 93% siły najludniejszych krajów unijnych. Propozycja zawarta w negocjowanym traktacie zakładała sprawiedliwsze obliczenie siły głosującej na podstawie rzeczywistej liczby ludności państw6. Głos Polski zmniejszał się więc do 46% głosu Niemiec — najludniejszego kraju Unii. 

Sprzeciw polskiego rządu w tej kwestii zyskał na wiarygodności z dwóch powodów. Po pierwsze, aż do marca 2007 r. i wizyty kanclerz Angeli Merkel w Warszawie odejściu od systemu nicejskiego przeciwna była też PO, największa partia opozycyjna w kraju. Po drugie, pozostałe państwa UE zaczęły poważniej traktować niezadowolenie Polski po przedstawieniu przez krajowych dyplomatów alternatywy dla metody podwójnie większościowej. Była to propozycja wprowadzenia pierwiastkowego systemu liczenia głosów opartego na metodzie Penrose’a7. Zwiększał on siłę głosu państw średniej ludności (w tym Polski) kosztem krajów najludniejszych. 

Mimo odrzucenia propozycji przez wszystkie, poza Czechami, kraje UE wyjście z inicjatywą dało Polsce nadzieję na kompromis i umożliwiło dalsze negocjacje. Ostatecznie udało się wydłużyć funkcjonowanie systemu z Nicei do 2014 r. Ponadto zabezpieczono możliwość przeprowadzenia poszczególnych głosowań systemem nicejskim na wniosek kraju członkowskiego do listopada 2017 r. Dodatkowo, po 2017 r., w życie miał wejść zmodyfikowany mechanizm z Joaniny8 pozwalający odwlekać podjęcie decyzji przez Radę przez rozsądny czas, jeżeli sprzeciwią się jej państwa stanowiące 55% ludności lub 55% liczby państw niezbędnych do utworzenia mniejszości blokującej. 

Wydłużone obowiązywanie systemu nicejskiego dało Polsce czas. Krajowi politycy i lobbyści dostali kolejne dziesięć lat na budowę nieformalnych sojuszy we Wspólnocie. W ich trakcie Polska mogła wzmacniać swoje stanowisko w oparciu o nieproporcjonalnie wysoką moc formalnoprawną wynikającą z siły głosującej. Niewątpliwie fakt ten miał pozytywny wpływ na realizację polskich interesów w Radzie do 2017 r.

Budowanie pozycji Polski w oparciu o sprzyjający kontekst polityczny (2007–2015)

Kontekst polityczny. Przyspieszone wybory do Sejmu w 2007 r. wygrała opozycyjna PO Tuska (41,51%), pokonując rządzący PiS Jarosława Kaczyńskiego (32,11%) przy prawie 54-procentowej frekwencji, o ponad 13 p.p. wyższej niż w poprzednich wyborach. Taki wynik oznaczał odrzucenie przez większość wyborców rządów PiS i narracji tej partii, łącznie z jej eurosceptycyzmem.

W listopadzie 2007 r. koalicja PO z PSL porozumiała się w sprawie utworzenia rządu, na którego czele stanął przewodniczący PO Tusk. Objęcie władzy przez nową ekipę wiązało się ze znacznymi zmianami w polityce europejskiej Polski. Nowa Rada Ministrów położyła mniejszy nacisk na rozwój współpracy z państwami UE leżącymi w Europie Środkowej. Premier Tusk i ówczesny szef MSZ Radosław Sikorski postawili na poprawę stosunków z największymi i najbardziej wpływowymi krajami Wspólnoty, zwłaszcza z Niemcami i Francją w ramach Trójkąta Weimarskiego. Zdobycie przychylności najbardziej wpływowych państw miało ułatwić Polsce dbanie o własne interesy i zawieranie w UE sojuszy. Była to jasna zmiana strategii — z prób budowania sojuszy w ramach Grupy Wyszehradzkiej i nowych krajów członkowskich na aspirowanie do zasiadania przy głównym stole negocjacyjnym.

Taktyce nowego rządu sprzyjał pozytywny kontekst gospodarczo-polityczny w Europie. Zacieśnienie współpracy w ramach Trójkąta Weimarskiego było możliwe dzięki korzystnemu dla Polski wynikowi wyborów prezydenckich we Francji w 2007 r. Miejsce sceptycznego wobec Europy Wschodniej Jacques’a Chiraca w Pałacu Elizejskim zajął Nicolas Sarkozy, który zauważał potrzebę zbliżenia z nowymi krajami członkowskimi. 

Negocjacje na temat nowego traktatu znacząco osłabiły pozycję europejskich federalistów. Po 2005 r. i odrzuceniu konstytucji dla Europy przez francuski i holenderski elektorat pomysł oddawania kolejnych kompetencji unijnym instytucjom stracił zwolenników. Trend ten był po myśli polskiego rządu, który mimo że był znacznie bardziej przychylny UE od ekipy PiS, nie popierał zrzekania się kompetencji na rzecz Unii Europejskiej. 

Polityczną pozycję rządu Tuska dodatkowo wzmacniała przynależność PO i PSL w Parlamencie Europejskim do Europejskiej Partii Ludowej (EPL), wówczas kontrolującej Radę UE i z największą liczbą europosłów; jej członkiem był przewodniczący Komisji Europejskiej w latach 2004–2014 José Manuel Barroso. Ułatwiało to polskim politykom nieformalne zabieganie o polskie interesy w UE w stopniu nieosiągalnym dla środowiska Prawa i Sprawiedliwości. Partia ta wpierw należała do eurosceptycznego Sojuszu na rzecz Europy Narodów (m.in. wspólnie z antyunijnym ugrupowaniem Nigela Farrage’a), a od 2009 r. — do marginalnego ugrupowania Europejskich Konserwatystów i Reformatorów. 

Niepodważalnie pozytywny wpływ wizerunkowy na Polskę miał kryzys gospodarczy w Europie. W latach 2008–2009 większość państw UE borykała się z problemami ze spłatą długu publicznego i wydatkami na dokapitalizowanie niewypłacalnych banków. W 2009 r. wszystkie kraje członkowskie poza Polską wpadły też w recesję. Utrzymanie wzrostu gospodarczego w Polsce w tym okresie wyróżniło rząd w Warszawie na tle unijnych partnerów. Zagraniczni politycy i eksperci docenili stan polskich finansów i dojrzałość gospodarki, w tym zachowujący płynność sektor bankowy, który pozostał rentowny i nie potrzebował wsparcia publicznego w trakcie kryzysu. 

Rząd PO i PSL osiągnął zamierzony efekt propagandowy mimo niewielkich rzeczywistych zasług dla uniknięcia kryzysu. Gospodarka rozwijała się bowiem w dużej mierze nie tylko dzięki deprecjacji złotówki w drugiej połowie 2008 r, co zwiększyło konkurencyjność polskich wyrobów na Zachodzie, ale i z powodu niewielkiej integracji rynku krajowego z rynkami zachodnimi9. Europę obiegła jednak mapa z konferencji Tuska pokazująca Polskę jako zieloną wyspę wzrostu gospodarczego w Europie10.

Inwazje Rosji najpierw na Gruzję w 2008 r., potem Ukrainę w 2014 r. wymusiły — korzystny dla interesów Polski — zwrot w unijnej polityce wobec Kremla. Przed rokiem 2008 UE prowadziła z Rosją dialog na temat współpracy gospodarczo-politycznej, w tym reżimu bezwizowego i utworzenia strefy wolnego handlu. Agresje Rosji na sąsiadów uwiarygodniły ostrzeżenia polskiego rządu dotyczące partnerstwa z Rosją, które wcześniej uważano za wynik negatywnych doświadczeń historycznych. Wieloletnie konsekwentne stanowisko wobec Rosji pozwoliło Polsce liczyć na większe wsparcie w relacjach z Kremlem i przyczyniło się do wprowadzenia sankcji gospodarczych przeciwko Rosji. Nieformalnie upoważniło też ministra Sikorskiego do udziału w negocjacjach stabilizacyjnych (razem z ministrami spraw zagranicznych Francji i Niemiec) po wybuchu protestów na ukraińskim Majdanie w lutym 2014 r. 

Wyniki wyborów do PE w latach 2009 i 2014 wzmocniły polski rząd. Kampanie prowadzone przed oboma głosowaniami toczyły się wokół unijnych kryzysów. W 2009 r. niemal we wszystkich krajach głównym tematem debaty była reakcja rządów na kryzys gospodarczy. Z kolei pięć lat później dyskutowano o skutkach tego kryzysu (m.in. wysokim bezrobociu, zwłaszcza wśród młodych) oraz polityce migracyjnej. Co prawda szczyt kryzysu migracyjnego nadszedł dopiero w 2015 r., ale już rok wcześniej do UE przez Morze Śródziemne próbowało się dostać ponad 214 tys. uchodźców i migrantów11.

Dominacja tematów kryzysowych sprzyjała wzrostowi popularności partii populistycznych i antyunijnych. W rezultacie w 2009 r. do Parlamentu Europejskiego dostało się najwięcej w historii antyunijnych europosłów (32 na 736 miejsc), a w 2014 r. — 48 na 751 miejsc. Dodatkowo konsekwencją niezadowolenia z UE była niska frekwencja — około 43% w obu wyborach, o ponad 2 p.p. mniej niż w 2004 r. W porównaniu do głosowania w 2004 r. pogorszyły się też wyniki dwóch największych partii w Parlamencie Europejskim — EPL oraz Socjalistów i Demokratów (S&D). Jednocześnie chadecy zdołali ponownie wygrać wybory i utrzymać kontrolę nad większością unijnych instytucji. 

Jak w przypadku kryzysu gospodarczego, tak i przy okazji wyborów Polska wyłamała się z negatywnego wspólnotowego trendu. Wprawdzie frekwencja w kraju w latach 2009 i 2014 była zdecydowanie poniżej unijnej średniej, ale do urn poszło około 24% uprawnionych, tj. o 3 p.p. więcej niż w 2004 r. Oba głosowania wygrała PO, wyprzedzając PiS o ponad 5 p.p. w 2009 r. i o 0,5 p.p. w 2014 r. Zwycięstwa te wzmocniły pozycję rządu Tuska i potwierdziły reputację Polski jako kraju, który omija problem eurosceptycyzmu. Obraz ten wzmocnił całościowy wynik wyborów w kraju — w 2009 r. do europarlamentu dostały się tylko cztery prounijne partie (PO, PiS, SLD i PSL), a w 2014 r. najpopularniejsze antyunijne ugrupowanie Nowa Prawica Janusza Korwin-Mikkego zdobyło tylko 7% głosów.

Z kolei najpoważniejszą rysą na wizerunku Polski w tym okresie stał się kompetencyjny konflikt między prezydentem Kaczyńskim i premierem Tuskiem. Obaj politycy konkurowali o reprezentowanie kraju na unijnych szczytach. Dwukrotnie doszło do groteskowych sytuacji — wspólnego uczestnictwa i rywalizowania o uwagę unijnych przywódców na spotkaniach Rady Europejskiej. Ten konflikt rozstrzygnął w maju 2009 r. na korzyść Tuska Trybunał Konstytucyjny, ale do tego czasu europejscy politycy i media uznawali, że przenoszenie krajowych sporów do UE świadczy o niedojrzałości polskich władz. Według zagranicznych ekspertów chaos ten świadczył o tym, że o ile unijne członkostwo zapewnia Polsce bezpieczeństwo na arenie międzynarodowej, o tyle spolaryzowana wewnętrzna scena polityczna stanowi znaczące zagrożenie dla stabilności kraju.

Komentatorzy w zdecydowanej większości opowiadali się w tym sporze po stronie Tuska, co wynikało z jego autorytetu w Brukseli. Premier uważany był za wiarygodnego proeuropejskiego polityka i dobrego partnera do negocjacji, był też szefem partii należącej w Parlamencie Europejskim do wpływowej Europejskiej Partii Ludowej. Z kolei prezydent Kaczyński po negocjacjach w sprawie traktatu lizbońskiego był uważany za eurosceptyka i polityka konfliktowego. Powszechne obciążenie prezydenta winą za konflikt nie wpłynęło więc na siłę rządu w Unii Europejskiej.

Najważniejsze europejskie inicjatywy rządu PO i PSL. Partnerstwo Wschodnie. Dobra opinia w UE o rządzie Tuska umożliwiła polskim dyplomatom skuteczne zabiegi o realizację korzystnych dla kraju inicjatyw. Pierwszym sprawnie przeforsowanym projektem było powołanie przez Radę Europejską w maju 2009 r. Partnerstwa Wschodniego. Celem tej inicjatywy było pogłębienie integracji UE z sześcioma państwami leżącymi na wschód od Wspólnoty: Armenią, Azerbejdżanem, Białorusią, Gruzją, Mołdawią i Ukrainą. Miała ona skłonić uczestniczące w niej kraje do przeprowadzenia prodemokratycznych reform politycznych w zamian za korzyści gospodarcze — utworzenie strefy wolnego handlu, wprowadzenie ułatwień wizowych i programów pomocowych. 

Powołanie Partnerstwa było też punktem zwrotnym w relacjach UE z Rosją. Unia, która dotychczas unikała sporów z Kremlem, otworzyła się na kraje uważane przez Rosję za leżące w jej strefie wpływów. Z punktu widzenia państw członkowskich leżących w Europie Środkowej i Wschodniej Partnerstwo mogło się stać formatem o znaczeniu strategicznym. Zwiększało bowiem bezpieczeństwo narodowe przez ocieplenie relacji z sąsiadami, a także mogło się przyczynić do wzrostu gospodarczego. Polska, jako największy kraj członkowski w regionie, mająca niemal tysiąckilometrową granicę z Białorusią i Ukrainą, niepodważalnie mogła zyskać na Partnerstwie najwięcej. 

Powołaniu Partnerstwa sprzeciwiały się jednak kraje utrzymujące bliskie stosunki z Rosją lub leżące daleko od Europy Środkowej. Na ich czele stała Francja torpedująca ideę Partnerstwa argumentami o regionalnym znaczeniu formatu. Klimat zmieniły przede wszystkim dwa czynniki. Po pierwsze, polski MSZ przekonał rząd Szwecji do przedstawienia Partnerstwa jako wspólnej inicjatywy, co zdjęło z niej łatkę kaprysu nowych państw członkowskich. Po drugie, polscy dyplomaci zintensyfikowali starania o poparcie dla Partnerstwa w Brukseli w odpowiednim czasie. W marcu 2008 r. Rada Europejska przygotowywała się do poparcia utworzenia Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Był to projekt o zbliżonych założeniach, ale skierowany do krajów położonych na południe od Wspólnoty. Na jego realizacji najbardziej zależało Francji, co stworzyło idealną okazję do wymiany poparcia dla inicjatywy śródziemnomorskiej za wsparcie dla Partnerstwa. Powołanie Partnerstwa Wschodniego stało się największym od wejścia do UE sukcesem dyplomatycznym Polski. W 2009 r. inicjatywa ta była postrzegana jako realna szansa zbliżenia ze Wschodem. Niestety plany te negatywnie zweryfikowały wstrzemięźliwość Białorusi, Armenii i Azerbejdżanu oraz inwazja Rosji na Ukrainę w 2014 r.

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Polska po raz pierwszy miała objąć przewodnictwo w Radzie UE (od lipca do grudnia 2011 r.). Wstępne przygotowania rozpoczęły się już w 2007 r. W lipcu 2008 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie o koordynacji przygotowań i powołaniu pełnomocnika do spraw prezydencji, którym został Mikołaj Dowgielewicz. 

Jednym z jego najważniejszych przedsięwzięć była organizacja ofensywy dyplomatycznej rządu w Brukseli w czerwcu 2010 r. — 21-osobowa delegacja na czele z Tuskiem, Sikorskim i ówczesnym kandydatem na prezydenta Bronisławem Komorowskim w ciągu jednego dnia zaprezentowała sukcesy Polski, spotykając się z komisarzami, przewodniczącym Rady Europejskiej, mediami i organizacjami pozarządowymi. Unijni komentatorzy byli pod wrażeniem całego przedsięwzięcia, określając je jako największą operację dyplomatyczną tego typu w historii Unii Europejskiej12

Prezydencja miała utrwalić wizerunek Polski jako kluczowego gracza w UE, łącznika między starymi i nowymi krajami UE oraz pośrednika między UE i Rosją. Mimo że należy ją ocenić pozytywnie, nie wszystkie jej cele udało się zrealizować. Do sukcesów zaliczają się terminowe przyjęcie unijnego budżetu na 2012 r. mimo sprzeciwu Wielkiej Brytanii, dopięcie negocjacji akcesyjnych z Chorwacją, zakończenie rozmów o stowarzyszeniu z Ukrainą i przyjęcie pakietu wzmacniającego nadzór finansowy nad państwami członkowskimi (tzw. sześciopaku13). Największą rysą na polskiej prezydencji stał się warszawski szczyt Partnerstwa Wschodniego. Co prawda był sprawnie zorganizowany, ale polskim dyplomatom nie udało się doprowadzić do przyjęcia wspólnej deklaracji przywódców. Z perspektywy czasu widać, że był to pierwszy sygnał wskazujący na niepowodzenie Partnerstwa. 

Fiasko szczytu Partnerstwa i kilka mniejszych porażek (np. weto Holendrów w sprawie przyjęcia Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen) nie wpłynęły na pozytywną ocenę prezydencji. Unijni przywódcy chwalili ambicję polskiego rządu, który zamiast obrania roli sekretarza Rady chciał sam ustalać agendę. Ówczesny przewodniczący Parlamentu Europejskiego Martin Schulz powiedział wręcz, że polska prezydencja była najlepszą od 15 lat14.

Negocjacje na temat unijnego budżetu na lata 2014–2020. Kapitał zbudowany przez rząd w latach 2008–2011 przyniósł efekty w trakcie negocjacji na temat wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Jeszcze przed rozpoczęciem rozmów było wiadomo, że nowy budżet będzie mniejszy od dotychczasowych. Większość państw sprzeciwiała się bowiem zwiększaniu wydatków na UE w czasie, gdy wciąż odczuwała skutki kryzysu gospodarczego. Cięć zaczęto szukać w środkach na fundusze strukturalne przeznaczone na zmniejszanie różnic rozwojowych między bogatszymi i biedniejszymi częściami Wspólnoty. To oczywiście było sprzeczne z interesami Polski, która walczyła z tym pomysłem, przedstawiając dane o powrocie ponad 80% środków przekazanych beneficjentom funduszy strukturalnych do krajów płatników15

Ostatecznie budżet na lata 2014–2020 był mniejszy o 3% od poprzedniego; 325 mld euro (o 8,4% mniej) wyniósł zaś budżet polityki spójności, najważniejszej części składowej funduszy strukturalnych. Mimo to Polska uzyskała więcej środków finansowych niż siedem lat wcześniej — niemal 106 mld euro w porównaniu do 101,5 mld euro w poprzednich perspektywach. Wzrosły też środki na politykę spójności, której Polska stała się największym beneficjentem. Dodatkowym sukcesem było utworzenie instrumentu “Łącząc Europę”, w ramach którego sfinansowano inwestycje w sieci transportowe, energetyczne i cyfrowe. Instrument ten powstał z inicjatywy polskiego komisarza do spraw budżetu Janusza Lewandowskiego, a Polska okazała się jego największym beneficjentem. Środki te nie są jednak zaliczane do krajowej alokacji, ponieważ zarządza nimi Komisja Europejska. 

Polska osiągnęła korzystny dla siebie kompromis dzięki dobrej taktyce negocjacyjnej. Podobnie jak w rozmowach o budżecie na lata 2007–2013, tak i tym razem przekonywała do swoich propozycji Niemców i Francuzów, wykorzystując format Trójkąta Weimarskiego. Nie bez znaczenia była też jej reputacja wypracowywana od 2007 r. Argumenty trafiały do odbiorców również dzięki temu, że Polska we wcześniejszych latach sprawdziła się w roli dojrzałego partnera i państwa, które nie stwarza problemów, lecz szuka ich rozwiązań.

Unia energetyczna. W kwietniu 2014 r. Polska, odwołując się do zapisów traktatu lizbońskiego o solidarności energetycznej16, rozpoczęła starania o powołanie unii energetycznej. Było to jej największe przedsięwzięcie dyplomatyczne we Wspólnocie od powołania Partnerstwa Wschodniego. Propozycja Polski opierała się na sześciu filarach, w tym wspólnym nabywaniu surowców energetycznych i budowie na terenie UE kompletnej sieci gazociągów. Szanse na jej powodzenie zwiększyła inwazja Rosji na Ukrainę w marcu 2014 r. Premier Tusk, który lobbował za wdrożeniem unii energetycznej, argumentował, że współpraca energetyczna mogłaby osłabić Rosję skuteczniej niż wprowadzanie sankcji gospodarczych. 

Pomysł Polski szybko zyskał poparcie Francji i Wielkiej Brytanii, ale sceptyczna wobec niego pozostawała RFN, która ma rozbudowane relacje energetyczne z Rosją. Unia energetyczna wykluczyłaby bowiem budowę gazociągu Nord Stream II i zmusiła Niemcy do kupowania surowców w innych państwach niż Rosja, najpewniej po wyższych cenach. Ostatecznie, w lutym 2015 r., Komisja Europejska przyjęła pakiet dokumentów dotyczący unii energetycznej w okrojonym kształcie, rozpisując plan jej tworzenia na pięć lat, co wykluczyło wykorzystanie inicjatywy przeciwko agresywnej polityce Kremla. Zmieniła też propozycję Tuska, kładąc większy nacisk na reformę wewnętrznego rynku energii. Odeszła od propozycji wspólnego kupowania surowców, zaznaczając, że rozpatrzy jedynie możliwość dobrowolnych wspólnych zakupów. Rozwodniony projekt unii energetycznej nie spełniał więc najważniejszych kryteriów z polskiego punktu widzenia, a z czasem stał się narzędziem przede wszystkim polityki klimatycznej.

Wybór Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej. Pierwszego grudnia 2014 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich jednogłośnie wybrali Tuska na stanowisko przewodniczącego Rady Europejskiej. To drugi Polak na jednym z najważniejszych unijnych stanowisk, po Jerzym Buzku, który w latach 2009–2012 sprawował funkcję przewodniczącego Parlamentu Europejskiego. Wybór Tuska poprzedziły dwuletnie nieformalne starania państw, które dołączyły do UE po 2004 r., o powierzenie tej odpowiedzialnej funkcji ich przedstawicielowi.

Nominacji polskiego premiera sprzyjała unijna arytmetyka wynikająca z obsadzenia pozostałych kluczowych stanowisk w Brukseli. Po eurowyborach w 2014 r. EPL i S&D podzieliły między siebie najważniejsze stanowiska. Przed sierpniowym szczytem unijnym szefem Komisji Europejskiej został luksemburczyk Jean-Claude Juncker, a stanowisko przewodniczącego Parlamentu Europejskiego utrzymał Niemiec Martin Schulz. Podczas szczytu premier Włoch Matteo Renzi zapewnił zaś poparcie Francji i Niemiec dla powierzenia Włoszce Federice Mogherini stanowiska wysokiego przedstawiciela UE do spraw polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Dominacja przedstawicieli Europy Zachodniej zrodziła potrzebę powierzenia kluczowego stanowiska osobie z nowych krajów członkowskich. Ponadto przejęcie przez Mogherini sterów Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych  zrodziło obawy o jej wpływ na politykę UE wobec Rosji. Włochy uchodzą za jedno z najpobłażliwszych wobec Kremla państw członkowskich, więc wybór Tuska miał stworzyć przeciwwagę dla prawdopodobnej łagodnej linii wobec Rosji spodziewanej po Włoszce. 

Tuskowi pomogło też doświadczenie zdobyte na szczytach Rady Europejskiej. Podczas siedmiu lat premierostwa Tusk wyrobił sobie w UE opinię skutecznego obrońcy krajowych interesów. W przeszłości potrafił walczyć o większe alokacje budżetowe dla Polski czy obronę przemysłu węglowego przed zbyt wygórowanymi celami klimatycznymi, nie robiąc sobie zarazem wrogów we Wspólnocie. Unijni przywódcy mogli się więc spodziewać wykorzystania przez niego tych samych atutów na stanowisku szefa Rady Europejskiej.

Konflikt z unijnymi instytucjami i współpraca w regionie (2015–2018)

Kontekst polityczny. W latach 2015–2018 UE musiała stawić czoło współwystępującym kryzysom. Nadal odczuwała efekty kryzysu fiskalnego, którego najgłębsza faza miała miejsce w latach 2009–2011. Wprowadzała reformy instytucjonalne mające zabezpieczyć ją przed przyszłymi szokami. W najważniejszych państwach strefy euro doszło do poprawy koniunktury, sytuacja gospodarcza polepszyła się również w krajach, które przeszły kryzys najgłębiej, w tym w Hiszpanii, Portugalii, Irlandii czy Grecji.

W 2015 r. nastąpiło zintensyfikowanie kryzysu migracyjnego. W ciągu 12 miesięcy do państw UE przybyło ponad 1,2 mln uchodźców z Bliskiego Wschodu, Afryki subsaharyjskiej i Azji17. Różne podejścia państw członkowskich do rozwiązania tego kryzysu nasiliły napięcia między nimi; spory wywołały też propozycje wprowadzenia mechanizmu relokacji uchodźców, który miał rozwiązać trudną sytuację w krajach najbardziej dotkniętych napływem migrantów. Skalę kryzysu udało się ograniczyć w kolejnym roku, m.in. dzięki porozumieniu UE z Turcją i uszczelnieniu unijnej granicy. W 2016 r. liczba migrantów spadła do około 360 tys.18 i zmniejszała się także w kolejnych latach. 

Na problemach ekonomicznych i napływie migrantów skorzystały ugrupowania populistyczne i skrajnie prawicowe, które zdobyły poparcie zarówno w krajach Południa (włoska Liga czy grecki Złoty Świt), jak i Północy (Szwedzcy Demokraci i Prawdziwi Finowie). Wpływy populistów rosły też w głównych państwach Unii — w 2017 r. Francuzka Marine Le Pen weszła do drugiej tury wyborów prezydenckich, a niemiecka Alternatywa dla Niemiec stała się w Bundestagu trzecią siłą polityczną w kraju.

Jednym z efektów skumulowania kryzysów było referendum w sprawie opuszczenia UE przez Wielką Brytanię. Przeforsował je konserwatywny premier David Cameron, który twierdził, że chce pozostania w UE swojego kraju. W kampanii zwolennicy opuszczenia UE składali niemożliwe do spełnienia obietnice (m.in. zwiększenia finansowania służby zdrowia). Głosowanie w czerwcu 2016 r. wygrali zwolennicy brexitu z 51,89% głosów. W marcu 2017 r. nowy rząd premier Theresy May złożył w Brukseli notyfikację o zamiarze wyjścia z UE, co uruchomiło rozpoczęcie negocjacji w tej sprawie. Wystąpienie Wielkiej Brytanii oznacza jej gospodarcze, polityczne i społeczne osłabienie, podobnie jak i samej Unii, w której zmniejszyć się może presja na pogłębianie rynku wewnętrznego. Po opuszczeniu UE przez Wielką Brytanię największym krajem pozostającym poza strefą euro stanie się Polska.

Równolegle pojawiały się wyzwania związane z bezpieczeństwem zarówno w UE, jak i w jej otoczeniu. W państwach członkowskich doszło do kilku poważnych zamachów terrorystycznych dokonanych m.in. przez islamskich fundamentalistów. W Syrii toczyła się wojna domowa, która od 2011 r. pochłonęła ponad pół miliona ofiar19, konflikty targały również Libią; w Iraku i Syrii prowadzono wojnę z siłami tzw. Państwa Islamskiego. Na Ukrainie trwał zamrożony konflikt powstały po rosyjskiej agresji na Krym i Donieck. Unia Europejska w porozumieniu z USA nałożyła na Rosję sankcje gospodarcze, a także ustanowiła zakaz wjazdu na swoje terytorium 149 obywateli Rosji i Ukrainy. Państwa Zachodu oskarżały Rosję o manipulacje wyborcze za pośrednictwem mediów społecznościowych (w tym w referendum brexitowym). 

Objęcie urzędu prezydenta przez Donalda Trumpa doprowadziło do przewartościowania relacji między UE i jej państwami członkowskimi a Stanami Zjednoczonymi. Punkty zapalne dotyczyły m.in. polityki klimatycznej (USA wycofują się z porozumienia paryskiego), relacji handlowych (USA objęły kraje europejskie cłami, m.in. na stal) czy zerwanego przez USA wbrew Europie porozumienia nuklearnego z Iranem. Amerykański sekretarz stanu Mike Pompeo w grudniu 2018 r. w Brukseli ostro skrytykował UE jako wspólnotę niedemokratyczną i stawiającą wyżej interesy urzędników niż państw i ich obywateli. Na wzajemne relacje rzutował też spór w NATO, w którym administracja Trumpa domagała się zwiększenia nakładów militarnych przez inne kraje Sojuszu.

Istotną rolę odgrywały wyzwania polityki klimatycznej i energetycznej. Unia Europejska zadeklarowała, że do 2050 r. stanie się neutralna klimatycznie. Unia energetyczna, która na początku miała być narzędziem bezpieczeństwa energetycznego, przekształciła się w projekt ściśle powiązany z polityką klimatyczną.

Stosunek Polski do najważniejszych wydarzeń. W roku 2015 nastąpiła zmiana ekipy rządzącej w kraju. Po ośmiu latach rządów centroprawicowej PO władzę przejęła prawica. Pierwszą oznaką zmiany było zwycięstwo w drugiej turze wyborów prezydenckich w maju 2015 r. kandydata PiS Andrzeja Dudy. Wybory do Sejmu w październiku 2015 r. wygrał także PiS kierowany przez Jarosława Kaczyńskiego, zyskując 37,58% głosów. Było to mniej niż otrzymała PO w dwóch poprzednich głosowaniach, ale dzięki układowi głosów PiS uzyskał większość w Sejmie i mógł utworzyć rząd bez koalicjanta. Premierem została Beata Szydło, którą po nieco ponad dwóch latach zastąpił Mateusz Morawiecki, wcześniej wicepremier i szef resortów gospodarczych.

Kryzys migracyjny i “rekalibracja” polityki. Kluczową rolę w kampanii wyborczej odgrywały sprawy społeczne (program 500+ czy obniżenie wieku emerytalnego), choć polityka europejska również zajmowała istotne miejsce. Największe znaczenie miał trwający kryzys migracyjny; PiS, podobnie jak ugrupowania populistyczne w innych krajach członkowskich, zdobywał popularność, zaostrzając retorykę wobec ewentualnego napływu migrantów. Odrzucił zobowiązania poprzedniego rządu, w tym kolejne propozycje systemu relokacji uchodźców, a prezes PiS mówił o pasożytach i pierwotniakach przenoszonych przez migrantów20. Taka narracja uniemożliwiła jakikolwiek manewr polityczny w przyszłości i doprowadziła do pogorszenia stosunku Polaków do uchodźców, szczególnie z Bliskiego Wschodu. W jednym z sondaży duża część respondentów opowiedziała się nawet za wyjściem Polski z UE, jeśli w inny sposób nie dałoby się zatrzymać napływu migrantów do kraju21. W pozostałych kwestiach europejskich ekipa PiS była dużo ostrożniejsza w kampanii, zapowiadała raczej korektę, a nie rewolucję. Prezydent Duda postulował wzmocnienie pozycji Polski i większą asertywność (“Polska nie będzie płynąć w głównym nurcie europejskiej polityki”). 

Te zapowiedzi korekt polityki europejskiej znalazły odzwierciedlenie w dwóch exposé: premier Szydło z listopada 2015 r.22 i ministra spraw zagranicznych Witolda Waszczykowskiego ze stycznia 2016 r.23 Premier Szydło poświęciła polityce europejskiej niewiele miejsca, zapowiadając jedynie zwiększenie aktywności i asertywności w tej dziedzinie oraz “upodmiotowienie” w UE Polski i krajów naszego regionu. Z kolei minister Waszczykowski zadeklarował odejście od polityki pogłębiania integracji, przeciwstawiając jej obronę interesu narodowego i suwerenności. Postawił na sojusz z Wielką Brytanią, zapowiedział też przyjazne stosunki z RFN, ale “bez udawanej koncyliacyjności”. Nie wspomniał, jak poprzednicy, o strategicznym partnerstwie z tym krajem. Przedstawił też koncepcję Polski jako centrum osi Północ–Południe, odwołał się do relacji z krajami basenu Morza Bałtyckiego oraz odbudowy stosunków z państwami Grupy Wyszehradzkiej i Rumunią.

Kryzys wokół zmian w sądownictwie. Po objęciu rządów przez PiS najważniejszą rolę w relacjach Polski z unijnymi instytucjami i państwami zaczęły odgrywać jednak wprowadzane zmiany w polskim sądownictwie i ich obrona na forum europejskim. Polska musiała zużywać większość swojego kapitału politycznego na tłumaczenie swojej polityki wewnętrznej.

Kryzys rozpoczął się od obsadzenia przez PiS kolejnych stanowisk sędziów Trybunału Konstytucyjnego (w tym trzech w opinii m.in. Komisji Weneckiej niezgodnie z konstytucją), nieuznawania przez rząd niektórych orzeczeń Trybunału, kilkakrotnych nowelizacji ustaw regulujących funkcjonowanie tego sądu i wyboru Julii Przyłębskiej na prezesa Trybunału, także z naruszeniem procedur. Kolejne ustawy dotyczyły sądownictwa powszechnego oraz Sądu Najwyższego. Liczne nowelizacje miały doprowadzić do skierowania w stan spoczynku kilkudziesięciu sędziów Sądu Najwyższego, w tym jego pierwszego prezesa Małgorzaty Gersdorf, i wzmocnienia pozycji ministra sprawiedliwości. 

Efektem zmian w sądownictwie był szereg postępowań przeciwko Polsce w ramach unijnych instytucji. Jako pierwszy Komisja Europejska wszczęła w styczniu 2016 r. mechanizm ochrony praworządności, kolejnym było uruchomienie w grudniu 2017 r. procedury na podstawie art. 7 Traktatu o UE; jej celem jest zbadanie, czy Polska nie łamie jednej z podstawowych zasad opisanych w art. 2 traktatu (chodzi o rządy prawa). 

W marcu 2018 r. Komisja Europejska zaskarżyła także Polskę do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie ustawy o sądach powszechnych oraz ustawy o Sądzie Najwyższym. Wskutek tego ostatniego postępowania Polska wycofała się ze zmian dotyczących wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego. Przed Trybunałem toczyły się też spory w innych sprawach, np. wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej. 

W efekcie Polska poniosła na forum UE szereg konkretnych porażek. Przez ponad trzy lata musiała się zajmować obroną wewnętrznych zmian, co ograniczało jej możliwości innych działań. Ponadto jej problemy z rządami prawa (oraz brak solidarności w sprawie uchodźców) pogarszały jej wizerunek zarówno wśród elit, jak i obywateli innych państw unijnych.

Polska jest szóstym pod względem wielkości populacji krajem UE, dlatego powinna odgrywać rolę istotnego gracza przy podejmowaniu decyzji. Spory wokół praworządności obniżały jednak jej pozycję polityczną i dlatego stawała się coraz mniej atrakcyjnym partnerem do tworzenia wewnątrzunijnych koalicji. Polska może także odczuć bezpośrednie negatywne skutki finansowe sporów z unijnymi instytucjami, jeśli Trybunał Sprawiedliwości UE wyda niekorzystne dla niej orzeczenie. Ponadto europejskie sądy zaczęły badać niezależność polskich sądów w sprawach o ekstradycję.

Nieskuteczna polityka europejska. Pozycję Polski w UE pogarszał również brak koordynacji polityki europejskiej w ramach obozu władzy, w którym o wpływy rywalizowało kilka ośrodków. Centrum decyzyjnym w sprawach unijnych jest premier oraz funkcjonalnie jego kancelaria. Za rządów PiS zmalała rola ministra spraw zagranicznych w kwestiach europejskich. Łącznikiem i koordynatorem między tymi dwoma ośrodkami powinien być sekretarz stanu do spraw europejskich w MSZ, ale jego pozycja była ograniczana zarówno przez rządzącą partię, jak i ministra spraw zagranicznych.

Pewne znaczenie ma także ośrodek prezydencki, z szefem Gabinetu Prezydenta Krzysztofem Szczerskim. Ambicje w swoich obszarach działania zgłaszali poszczególni ministrowie, np. sprawiedliwości Zbigniew Ziobro, który wysłał listy do Komisji Europejskiej w sprawie zmian w sądownictwie czy skierował do Trybunału Konstytucyjnego kwestię pytań prejudycjalnych polskich sądów do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Politykę europejską prowadzili również szef MON Antoni Macierewicz czy minister środowiska Jan Szyszko. W rządzie Morawieckiego tego rodzaju dysonansów jest mniej, choć np. wicepremier, minister nauki Jarosław Gowin publicznie dywagował na temat tego, czy Polska uzna orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości. 

Zasadniczą rolę decyzyjną w strukturze obozu władzy odgrywa jednak kierownictwo partii i jej prezes Kaczyński wraz z najbliższymi współpracownikami. To w tym gronie zapadają kluczowe decyzje, a politycy rządu często są jedynie ich wykonawcami. Dlatego prowadzone przez premiera Morawieckiego od początku 2018 r. negocjacje z UE w sprawie kompromisu wokół zmian w sądach przez wiele miesięcy nie mogły przynieść efektów, premier bowiem nie był w stanie przekonać kierownictwa partii do realnych ustępstw. 

O pozycji ministrów w stosunku do centrali partyjnej wiele mówi nazwanie przez prezesa Kaczyńskiego nominacji Jacka Czaputowicza na szefa MSZ “eksperymentem”24. Problemy nie ominęły też resortu spraw zagranicznych. Od początku kadencji zmieniono prawie wszystkich urzędników pełniących funkcje kierownicze oraz zdecydowaną większość ambasadorów. Ze stanowisk odwołano przede wszystkim urzędników kojarzonych z poprzednią ekipą; doświadczonych dyplomatów w głównych stolicach zastąpiono przez osoby związane z nową władzą lub niedoświadczonych akademików. Na stanowisko szefa stałego przedstawicielstwa Polski w Brukseli został mianowany Andrzej Sadoś, niemający żadnego europejskiego doświadczenia, ściągnięty do pracy po kilku latach poza resortem były rzecznik i wiceszef MSZ z czasów Anny Fotygi. 

Na poziomie deklaracji polska polityka europejska odeszła od wcześniejszego konsensusu opartego na wspieraniu rozwiązań wspólnotowych. Przedstawiciele PiS deklarują poparcie dla wzmacniania pozycji rządów państw członkowskich. Dla strategicznych interesów Polski to niekorzystne, przez wiele lat to unijne instytucje, przede wszystkim Komisja Europejska i Parlament Europejski, pilnowały przestrzegania zasad i poszanowania interesów mniejszych państw członkowskich. Rządzący PiS zapowiadał przedstawienie propozycji traktatowych zmierzających w kierunku wzmocnienia państw25, ale nigdy to nie nastąpiło. Z kolei opozycja oskarżała PiS o realizację planu wyjścia Polski z Unii Europejskiej.

Na poziomie praktyki polska dyplomacja w UE cechowała się biernością i niską skutecznością — przestała aktywnie współkształtować politykę europejską poza wycinkowymi inicjatywami sektorowymi (np. w kwestii wspólnego rynku cyfrowego). W ostatnich latach nie było polskiej inicjatywy porównywalnej z wcześniejszymi propozycjami na miarę Partnerstwa Wschodniego czy unii energetycznej. Polska była aktywna głównie w regionie.

Wynikiem defensywnej postawy były porażki Polski na forum unijnym w konkretnych kwestiach. Przykłady można mnożyć. Dyrektywa o pracownikach delegowanych została znowelizowana w niekorzystny dla Polski sposób, gdyż znacząco zwiększyła regulację i obciążenia pracowników. Polacy są nadal niedoreprezentowani w Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych: na ponad 4,2 tys. pracowników tylko 115 było obywatelami polskimi. Polacy byli ambasadorami UE tylko w pięciu placówkach: przy agendach ONZ w Rzymie i Stolicy Apostolskiej, w Armenii, Dżibuti, Indiach oraz na Jamajce26. Polska nie została zaproszona do nowego projektu militarnego, europejskiej inicjatywy interwencyjnej, w której biorą udział Francja, Niemcy i osiem innych państw. 

Najbardziej spektakularnym przykładem nieskuteczności polskiej dyplomacji była kampania w sprawie niedopuszczenia do reelekcji Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej prowadzona na początku 2017 r. Mimo deklarowanego sprzeciwu premier Szydło na posiedzeniu Rady Europejskiej pozostałe państwa jednogłośnie opowiedziały się za pozostawieniem byłego premiera Polski na stanowisku na kolejne dwa i pół roku.

Relacje z kluczowymi partnerami i wzmacnianie współpracy regionalnej. Najbliższym partnerem Polski w UE miała być Wielka Brytania, ale pół roku po ogłoszeniu tego sojuszu przez ministra Waszczykowskiego doszło do referendum brexitowego. Polska wchodziła w spory z kluczowymi partnerami w UE: Niemcami i Francją; współpraca w ramach Trójkąta Weimarskiego praktycznie zamarła. Głównym przedmiotem sporów z Niemcami była budowa gazociągu Nord Stream II z Rosji; konflikty dotyczyły też rozwiązań kryzysu migracyjnego i kwestii bilateralnych (m.in. sytuacji Polaków w Niemczech). Przedstawiciele PiS w kraju mówili o konieczności wypłacenia przez Niemcy reparacji wojennych. Relacje z Francją pogorszyło zerwanie przez Polskę negocjacji w sprawie zakupu śmigłowców wielozadaniowych od Airbusa. Francja z kolei promowała niekorzystne dla Polski rozwiązania, m.in. w sprawie pracowników delegowanych. Źle odebrała ataki polskich polityków, np. pod koniec 2018 r. minister Czaputowicz nazwał Francję “chorym człowiekiem Europy”.

Pogorszenie relacji z partnerami na Zachodzie miała zrekompensować wzmocniona współpraca z państwami regionalnymi — Polska kreowała się na lidera tej współpracy. W 2015 r. prezydent Duda (wraz z prezydent Chorwacji) zgłosił inicjatywę Trójmorza obejmującego 11 państw regionu27, mającą promować współpracę energetyczną i transportową, w tym budowę nowej infrastruktury na osi Północ–Południe. Na razie inicjatywa ma charakter wizerunkowy (w jej szczytach brali udział m.in. prezydent Trump i przewodniczący Juncker), brak bowiem własnych funduszy, a sprzeczne interesy energetyczne poszczególnych państw do tej pory uniemożliwiały realizację konkretnych projektów. 

Mimo deklaracji o wzmacnianiu współpracy państwa Grupy Wyszehradzkiej wiąże przede wszystkim sprzeciw wobec relokacji migrantów. W innych kwestiach (np. energetycznych czy stosunku do Rosji) ich interesy często się różnią. Główny podział przebiega między Węgrami i Polską, otwarcie kontestującymi politykę UE w wielu dziedzinach, oraz Czechami i Słowacją, które nie chcą brać udziału w przedsięwzięciach zakłócających współpracę z Niemcami i unijnymi instytucjami. Węgry były sojusznikiem Polski w sporze z UE dotyczącymi praworządności (wobec obu krajów toczy się postępowanie na podstawie art. 7 Traktatu o UE).

Wyzwania przyszłości: budżet, klimat, Europa wielu prędkości. Dobitnym wyrazem słabnącej pozycji Polski była ogłoszona w maju 2018 r. propozycja nowej perspektywy finansowej Unii na lata 2021–2027. Zakłada ona zmniejszenie puli środków dla Polski o 23% w porównaniu do obecnej perspektywy (64,4 mld euro zamiast 83,9 mld). To efekt m.in. cięć w unijnej polityce spójności i rolnictwie, pojawienia się nowych priorytetów i nowych kryteriów rozdziału pieniędzy. Zagrożeniem dla Polski jest też możliwość zawieszenia wypłat w razie naruszania praworządności28. Niebezpiecznym precedensem jest zalążek odrębnego budżetu państw strefy euro, czemu Polska sprzeciwiała się od lat.

Próby zawarcia kompromisu z unijnymi instytucjami w kwestii praworządności zakończyły się niepowodzeniem. Polska pod koniec 2018 r. wycofała się z zapisów o wieku emerytalnym sędziów, ale unijne postępowania, w tym to na podstawie art. 7, nie zostały zakończone. Równolegle ani premier Morawiecki, ani prezydent Duda nie zaprzestali werbalnych ataków na Unię.

Osłabiona politycznie w UE Polska wchodzi w trudny dla siebie okres. Do końca 2019 r., być może do 2020 r., potrwają negocjacje w sprawie nowej perspektywy finansowej. Dalszy rozwój unijnej polityki klimatycznej, zmiany w strefie euro czy nowe inicjatywy dotyczące wzmocnionej współpracy mogą stanowić poważne wyzwanie dla przyszłych interesów Polski, której izolowane i osłabione władze wydają się nieprzygotowane do efektywnego sprostania tym wyzwaniom.

Oś czasu — Polska w Unii Europejskiej

1 maja 2004 r.
Polska wstępuje do Unii Europejskiej

13 czerwca 2004 r.
Pierwsze wybory do Parlamentu Europejskiego z udziałem Polaków

13 grudnia 2007 r.
Państwa członkowskie podpisują traktat lizboński

21 grudnia 2007 r.
Polska przystępuje do układu z Schengen (przejścia lądowe i morskie) 

29 marca 2008 r.
Polska przystępuje do układu z Schengen (lotniska)

7 maja 2009 r.
Zainicjowanie programu Partnerstwa Wschodniego

14 lipca 2009 r.
Wybór Jerzego Buzka na Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego

1 lipca — 31 grudnia 2011 r.
Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

30 sierpnia 2014 r.
Donald Tusk zatwierdzony jako przewodniczący Rady Europejskiej na dwuipółletnią kadencję

25 lutego 2015 r.
Komisja Europejska zgłasza inicjatywę unii energetycznej

13 stycznia 2016 r.
Komisja Europejska wszczyna wobec Polski procedurę ochrony praworządności

9 marca 2016 r.
Donald Tusk zatwierdzony jako przewodniczący Rady Europejskiej na kolejne dwa i pół roku

20 grudnia 2017 r.
Komisja Europejska składa wniosek do Rady UE o uruchomienie wobec Polski procedury z art. 7 Traktatu o UE w sprawie praworządności 

2 lipca 2018 r.
Komisja Europejska wszczyna postępowanie dotyczące naruszenia prawa unijnego w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym

19 października 2018 r.
Trybunał Sprawiedliwości UE zawiesza stosowanie części przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym


  1. Szef UKIE i wiceminister spraw zagranicznych (2001–2003), minister do spraw europejskich (2003–2004).
  2. Informacja o rozmiarach i kierunkach emigracji z Polski w latach 2004–2006. Materiał na konferencję prasową, GUS, Warszawa, 23 października 2007 r.
  3. R. Podgórzańska, Emigracja Polaków do Wielkiej Brytanii w latach 2004–2016. Implikacje dla stosunków polsko-brytyjskich, “Przeszłość Demograficzna Polski” 2016, nr 38, s. 184.
  4. J. Eade, S. Drinkwater, M. Garapich, Class and Ethnicity: Polish Migrant Workers in London, Swindon 2007.
  5. Prezydent Kaczyński popierał podpisany w Lizbonie traktat, ale odmawiał jego ratyfikacji do czasu pozytywnego wyniku referendum w Irlandii. Ostatecznie złożył podpis pod aktem ratyfikacyjnym tydzień po przyjęciu traktatu przez obywateli Irlandii.
  6. Podwójna większość lub większość kwalifikowana. Jeżeli Rada głosuje nad wnioskiem ustawodawczym Komisji lub wysokiego przedstawiciela do spraw polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, większość kwalifikowana jest osiągnięta, gdy spełnione są 2 warunki: 1) 55% państw członkowskich głosuje “za” – w praktyce oznacza to 16 z 28 państw, 2) wniosek popierają państwa członkowskie reprezentujące co najmniej 65% ogółu ludności UE. Zob. https://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/voting-system/qualified-majority/ (dostęp: 10.02.2019).
  7. Więcej o metodzie Penrose’a zob. https://www.jstor.org/stable/pdf/2981392.pdf?seq=1#page_scan_tab_contents (dostęp: 10.02.2019).
  8. Mechanizm z Joaniny pozwala grupie państw członkowskich wyrazić sprzeciw wobec treści danego aktu, nawet jeżeli grupa nie jest wystarczająco liczna, aby ustanowić mniejszość blokującą. W takim przypadku grupa państw członkowskich musi powiadomić Radę o swoim sprzeciwie. Rada musi wówczas dołożyć wszelkich starań, aby znaleźć zadowalające rozwiązanie i tym samym uwzględnić uwagi zgłoszone przez grupę państw członkowskich. Swoje obrady Rada musi zakończyć w rozsądnym terminie i nie później niż przewiduje to prawo unijne. Zob. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=LEGISSUM %3Aai0008 (dostęp: 10.02.2019).
  9. Zob. szczegółową analizę reakcji Polski na kryzys gospodarczy: https://ssl.nbp.pl/aktualnosci/wiadomosci_2009/polska_wobec_swiatowego_kryzysu_gospodarczego_2009.pdf (dostęp: 10.02.2019).
  10. Tusk o wzroście: nie ulegliśmy namowom histeryków, http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,6665217,Tusk_o_wzroscie__nie_uleglismy_namowom_histerykow.html (dostęp: 10.02.2019).
  11. Dane wysokiego komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw uchodźców: https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean (dostęp: 2.02.2019).
  12. Poland to showcase its EU credentials in Brussels extravaganza, https://euobserver.com/institutional/30236 (dostęp: 10.02.2019).
  13. Jest to pakiet sześciu legislacji, z których cztery wzmocniły dyscyplinę budżetową w ramach Paktu stabilności i wzrostu uściślającego traktatowe reguły prowadzenia polityk budżetowych. Dwa pozostałe dotyczyły nadzoru polityk ekonomicznych, który opiera się na monitorowaniu i kontroli znaczących nierównowag makroekonomicznych w państwach członkowskich UE. Zob. A. Gostyńska, P. Tokarski, Reforma zarządzania gospodarczego w UE — małe kroki wobec dużych problemów?, https://www.pism.pl/files/?id_plik=8638 (dostęp: 10.02.2019).
  14. Polska prezydencja? “Najlepsza od 15 lat. Poprzednich nie pamiętam”, https://wiadomosci.dziennik.pl/polityka/artykuly/375487,premier-tusk-o-polskiej-prezydencji.html (dostęp: 1.02.2019).
  15. Z każdego przekazanego nam euro Niemcy odzyskują 85 eurocentów, http://wyborcza.pl/1,75398,8424622,Z_kazdego_przekazanego_nam_euro_Niemcy_odzyskuja_85.html (dostęp: 5.02.2019).
  16. Artykuł 122 TFUE: “(1) Bez uszczerbku dla innych procedur przewidzianych w Traktatach, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii. (2) W przypadku gdy Państwo Członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może przyznać danemu Państwu Członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Przewodniczący Rady informuje Parlament Europejski o podjętej decyzji”.
  17. Zob. https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7203832/3-04032016-AP-EN.pdf/790eba01-381c-4163-bcd2-a54959b99ed6 (dostęp: 18.02.2019).
  18. Zob. https://frontex.europa.eu/media-centre/news-release/fewer-migrants-at-eu-borders-in-2016-HWnC1J (dostęp: 10.02.2019).
  19. Zob. https://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/wojna-w-syrii-obserwatorium-zginelo-ponad-pol-miliona-ludzi,821557.html (dostęp: 10.02.2019).
  20. Zob. https://www.newsweek.pl/polska/jaroslaw-kaczynski-o-uchodzcach/89mwbx3 (dostęp: 10.02.2019).
  21. Badanie Ibris dla tygodnika “Polityka” z lipca 2017 r.
  22. Zob. https://www.premier.gov.pl/expose-premier-beaty-szydlo-stenogram.html (dostęp: 10.02.2019).
  23. Zob. https://www.rp.pl/Rzad-PiS/160129236-Pelna-tresc-expose-Witolda-Waszczykowskiego.html (dostęp 10.02.2019).
  24. Zob. https://dorzeczy.pl/obserwator-mediow/54236/Kaczynski-Czaputowicz-Szefem-MSZ-mial-byc-ktos-inny.html (dostęp 10.02.2019).
  25. Zob. https://www.rp.pl/Brexit/160629410-Kaczynski-Musimy-wyjsc-z-inicjatywa-zmian-UE.html (dostęp 10.02.2019).
  26. Zob. http://encyklopediaap.uw.edu.pl/index.php/Polacy_w_Europejskiej_S%C5%82u%C5%BCbie_Dzia%C5%82a%C5%84_Zewn%C4%99trznych (dostęp 10.02.2019).
  27. Austria, Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry.
  28. Zob. http://ec.europa.eu/budget/mff/index2021-2027_en.cfm (dostęp 10.02.2019).