Piętnaście lat jednoczenia Europy

Artykuł wyraża osobiste opinie autora, nie jest oficjalnym stanowiskiem Parlamentu Europejskiego.

Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 r. było historycznym wydarzeniem nie tylko dlatego, że przyjęto wtedy aż 10 nowych państw, najwięcej w historii integracji europejskiej, ale też dlatego, że przyświecał mu polityczny cel — zjednoczenie Europy. Po 15 latach UE nie jest wolna od podziałów, choć dziś przebiegają one w dużej mierze inaczej, niż przepowiadali to wtedy jego przeciwnicy. A wiele spośród niepowodzeń, za które odpowiedzialnością obarcza się rozszerzenie, ma tak naprawdę inne źródła niż Big Bang 2004 r.

Historyczne rozszerzenie

Żadne inne rozszerzenie Wspólnoty, może z wyjątkiem przystąpienia Grecji, nie miało tak symbolicznego wymiaru jak to w 2004 r. Członkostwo w UE ośmiu państw Europy Środkowej i Wschodniej 15 lat po zakończeniu zimnej wojny miało przypieczętować zjednoczenie Europy rozdartej przez ponad pół wieku na dwie części. Chodziło zarówno o historyczną sprawiedliwość, jak i o realizację “zasady nadziei”, której w politycznym przesłaniu ojców integracji europejskiej — Adenauera, Schumana i Moneta — dopatrywał się Bronisław Geremek1. “Musimy budować Europę nie tylko w interesie wolnych narodów, ale także po to, by móc powitać narody wschodnie, które uwolnione od podporządkowania, jakiego dotychczas doświadczały, zwróciłyby się do nas z prośbą o przystąpienie i o nasze moralne wsparcie” — pisał w 1963 r. Robert Schuman2.

Poza historyczną symboliką piątego rozszerzenia jego wyjątkowość wynika też z liczby przystępujących państw: do UE liczącej 15 członków3 dołączyło aż osiem państw Europy Środkowej (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry) i dwa państwa śródziemnomorskie (Malta i Cypr). Ta liczba krajów zróżnicowanych geograficzne i gospodarczo odmiennych sprawiła, że o rozszerzeniu roku 2004 często mówi się Big Bang.

Rozszerzenie piąte z kolei

Pod wieloma względami Big Bang nie różnił się jednak od wcześniejszych rozszerzeń. Rozszerzenie jest bowiem jednym z najważniejszych, stałych instrumentów unijnej polityki zagranicznej. Jej celem są: gospodarcza i polityczna stabilizacja bezpośredniego sąsiedztwa UE poprzez poszerzenie obszaru pokoju i dobrobytu, budowa wspólnoty wartości i spójności geograficznej, zwiększenie przestrzeni współpracy gospodarczej w ramach jednolitego rynku oraz wzmocnienie UE jako uczestnika polityki i gospodarki światowej. Piąte rozszerzenie oznaczało większą Unię, a tym samym wzrost produkcji przemysłowej, podniesienie potencjału wzrostu gospodarczego, większy rynek wewnętrzny, wzrost znaczenia unijnej gospodarki w świecie (również w organizacjach międzynarodowych, takich jak Międzynarodowa Organizacja Handlu czy Międzynarodowy Fundusz walutowy)4.

Z punktu widzenia kwestii ustrojowych przyjęcie do UE postkomunistycznych państw Europy Środkowej i Wschodniej było podobne do przyjęcia państw postautorytarnych: Grecji (1981), Hiszpanii i Portugalii (1986). Od początku polityka rozszerzenia była instrumentem integracji państw europejskich o podobnych ustrojach politycznych i kulturze politycznej oraz zbliżonym systemie wartości. Przystąpienie Grecji, Hiszpanii i Portugalii uczyniło z tej polityki również narzędzie upowszechnienia i konsolidacji tego systemu zasad. Kryteria polityczne, które muszą spełnić kandydaci do członkostwa, spisano jednak dopiero w Kopenhadze, w 1993 r., przygotowując przystąpienie do UE państw Europy Środkowej i Wschodniej. 

Pierwszym państwem przyjętym do Wspólnoty (1973)  znacznie uboższym niż jej członkowie była Irlandia. Z powodu tego rozszerzenia WE stworzyła wówczas skuteczny instrument konwergencji i stabilizacji społeczno-gospodarczej — politykę spójności, której Irlandia była pierwszym beneficjentem (od 1976 r. do jej budżetu wpłynęło 44,6 mld euro5), i z której później skorzystały najuboższe regiony innych państw, w tym Grecji, Portugali, a po roku 2004 państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Skuteczność unijnej maszyny konwergencji bardzo wyraźnie widać na przykładzie tych ostatnich państw wówczas, gdy porówna się ich rozwój z innymi państwami rozwijającymi się czy to pod względem wzrostu PKB (Ukraina w 1990 r. miała taki sam PKB jak Polska, dwadzieścia lat później PKB Polski był czterokrotnie wyższy), czy też zdolności przyciągania inwestycji zagranicznych (w latach 1998–2004 ich napływ do Europy Środkowej wzrósł trzykrotnie)6

Geopolityczne ukierunkowanie rozszerzeń lat 2004–2007 o państwa Europy Środkowej i Wschodniej też nie było niczym wyjątkowym. Przyjęcie w 1973 r. Zjednoczonego Królestwa i Irlandii sprawiło, że WE wyszła po raz pierwszy poza historyczny obszar imperium karolińskiego, a w 1995 r. Szwecji i Finlandii pozwoliło zbudować północny wymiar UE równoważący rozszerzenia na południe (Grecja, Hiszpania, Portugalia). Śródziemnomorska obecność UE została wzmocniona dzięki przyjęciu Malty i Cypru (2004), a członkostwo Bułgarii i Rumunii (2007) poprawiło ciągłość terytorialną na południowej flance Unii Europejskiej. 

Polityka rozszerzenia i polityka sąsiedztwa nie tylko poszerzają obszar stabilności, ale i otwierają nowe rynki. Nie ulega wątpliwości, że gospodarcza potęga UE w świecie (23% globalnego nominalnego PKB, euro drugą walutą na świecie) jest w znacznej mierze wynikiem kolejnych rozszerzeń. Swoją pozycję w Ameryce Łacińskiej UE zawdzięcza w dużym stopniu Hiszpanii i Portugalii. Podobną rolę mogłaby od 2004 r. pełnić we wschodniej Europie Polska i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej, jednak podstawową przeszkodą jest destabilizująca region i agresywna postawa Rosji. Wywołana przez Rosję w 2014 r. wojna na Ukrainie przypomina Europejczykom, że zachowanie pokoju pozostaje fundamentem integracji europejskiej. Świadomość tego celu odżyła w 1989 r., gdy padał mur berliński, a wraz z nim porządek jałtański (który — choć dla połowy Europy oznaczał zniewolenie — był też dla wielu gwarancją stabilizacji), i przede wszystkim w 1991 r., gdy wybuchła wojna w Jugosławii, największy i najtragiczniejszy konflikt zbrojny w Europie od zakończenia drugiej wojny światowej. Ten kontekst miał zasadnicze znaczenie dla podjęcia decyzji o rozszerzeniu UE i rozpoczęcia negocjacji z kandydatami do członkostwa.

Rozszerzenie jest możliwe tylko wtedy, gdy chcą go obie strony i obie gotowe są na ustępstwa. Nie oznacza to jednak, że priorytety obu stron są identyczne. Z punktu widzenia nowych państw członkowskich przystąpienie do UE było dopełnieniem ich nowego międzynarodowego statusu, którego drugim fundamentem było członkostwo w NATO. Udział w integracji europejskiej był dla nich w szczególności szansą na odbudowę gospodarki i poprawę jakości życia. 

Wielka Brytania, Dania, Szwecja czy Finlandia występowały o członkostwo, kierując się logiką maksymalizacji swoich atutów w ramach większej wspólnoty. W przypadku państw Europy Środkowej i Wschodniej decydująca była potrzeba geopolitycznego bezpieczeństwa, rozwoju i wzrostu dobrobytu oraz kulturowej samoafirmacji (powrót do Europy).

Wyzwanie historii i Realpolitik

W UE-15 dominowała świadomość moralnego i historycznego imperatywu otwarcia się na Europę Środkową i Wschodnią. Przemawiała za tym również polityka realna: pozostawienie tych krajów po upadku ładu jałtańskiego samych sobie byłoby nieodpowiedzialne. Wojna w byłej Jugosławii oraz fakt, że nie wszędzie do zmiany ustroju doszło w sposób pokojowy (na przykład w Rumunii), dowodziły, że pilne ustabilizowanie sytuacji jest niezbędne. Pytanie jednak, jak najlepiej się do tego zabrać.

Ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej Jacques Delors wezwał w 1990 r. do utworzenia federacji europejskiej7, tzn. pogłębienia i poszerzenia Wspólnoty. Z kolei prezydent Francji François Mitterrand głosił ideę konfederacji europejskiej — ideę, która była na antypodach federacyjnej wizji Delorsa, i która nie podobała się w Europie Środkowej i Wschodniej, a zwłaszcza w Polsce, bo zamiast wymarzonego tam powrotu do Europy oferowała miejsce w przedsionku. Brytyjska premier Margaret Thatcher uważała przyjęcie nowych państw za najlepszy sposób, by nie dopuścić do zacieśnienia integracji europejskiej. Odpowiedzią na nową sytuację geopolityczną po 1989 r. były: traktat z Maastricht (1992), w którym państwa członkowskie zdecydowały o rozwinięciu wymiaru międzyrządowego integracji kosztem wymiaru ponadnarodowego, symbolicznie zastępując Wspólnotę Unią; decyzja o możliwości przystąpienia państw Europy Środkowej i Wschodniej (1993); traktat z Amsterdamu (1997) ugruntowujący międzyrządowy kierunek integracji i przygotowujący UE do przyjęcia nowych członków, i wreszcie traktat ateński (2003) dający podstawę prawną największemu w historii integracji europejskiej rozszerzeniu (2004).

Świadomość uczestnictwa w czymś wielkim

Na dwa lata przed rozszerzeniem UE nie było ono tematem budzącym wielkie emocje jej mieszkańców, a wiedza na jego temat była dość ograniczona. Tylko 13% badanych uważało się za dobrze poinformowanych, a 83% skarżyło się na brak informacji. Aż 57% respondentów nie miało poczucia uczestnictwa w publicznej debacie na ważny temat, 27% słyszało “niezbyt wiele”, a 10% “coś tam”. Tylko 1% ankietowanych miał świadomość, że uczestniczy “w czymś wielkim”. Większość nie wiedziała, jakie państwa są kandydatami do członkostwa. Najwięcej osób słyszało o Polsce (40%), ale tylko 16% wiedziało, że kandydatem jest również Słowenia8. Niskie zainteresowanie społeczeństw UE-15 rozszerzeniem mogło być wynikiem ich słabego poczucia więzi z państwami Europy Środkowej i Wschodniej. Brak wszelkich związków z którymkolwiek spośród krajów kandydujących deklarowało w 2002 r. 91% respondentów, 76% nie było zainteresowanych możliwością osiedlenia się lub podjęcia pracy w którymś z nich9.

Rok później te wskaźniki były bez porównania lepsze: 80% mieszkańców UE-15 deklarowało w marcu 2003 r., że o rozszerzeniu słyszało, 34% twierdziło, że już kiedyś w jednym z dziesięciu kandydujących krajów było10. Zmiany w percepcji społecznej tematu zachodziły zresztą nie tylko na zachodzie Europy. W 2001 r. UE miała niską pozycję w rankingu obaw i nadziei Polaków11, ale rok później zakończenie negocjacji akcesyjnych zostało uznane za najważniejsze wydarzenie w roku 2002 przez 60% badanych12.

Nieunikniona jedność, zaniepokojenie różnorodnością

Większość Europejczyków była przekonana, że zjednoczenie Europy po zimnej wojnie jest moralnym obowiązkiem. Aż 90% Greków było takiego zdania, w pozostałych państwach podzielała je co najmniej połowa ankietowanych (najmniej w Finlandii i Holandii, odpowiednio 50% i 55%). Za naturalne geograficznie i usprawiedliwione historycznie rozszerzenie uważało 68% ankietowanych w UE-1513. Poczucie politycznej słuszności i nieuniknioności zjednoczenia Europy nie oznaczało jednak masowego poparcia ani braku obaw. 

Wiosną 2002 r. za rozszerzeniem co do zasady opowiadała się większość (52%) respondentów w UE-15, ale 46% uważało, że należy przyjąć mniej członków i rozłożyć to w czasie, jedynie 20% popierało rozszerzenie bezwarunkowo. Wynik zaniżała Francja, jedyny kraj “piętnastki”, w którym przeciwników rozszerzenia (49%) było więcej niż zwolenników (41%). Rozszerzenie popierało 46% Niemców, 42% Brytyjczyków i aż 76% Greków. Liczba niechętnych rozszerzeniu w żadnym kraju, poza Francją, nie przekraczała 32%14. W państwach unijnych dominowało przekonanie, że UE nie jest wystarczająco przygotowana na rozszerzenie: 39% wierzyło, że jest gotowa, a zaledwie 3%, że jest bardzo dobrze przygotowana15.

Gdy rozszerzenie stawało się faktem, zarówno w państwach UE, jak i w państwach kandydujących większość respondentów bardziej świadoma zagrożeń, jakie mogły z niego wynikać (40%) niż korzyści (17%). W niektórych krajach “piętnastki” dysproporcja ta była szczególnie wyraźna: 69% Finów, 57% Holendrów, 54% Francuzów i 53% Niemców znało więcej wad niż zalet historycznego rozszerzenia16

Koszty rozszerzenia wywoływały obawy i w państwach UE, i w państwach przystępujących. Jego zakres terytorialny i liczba nowych państw, ich polityczna, społeczno-gospodarcza oraz kulturowa odmienność, a także zalew taniej siły roboczej budziły niepokój mieszkańców “piętnastki”. Społeczeństwa państw Europy Środkowej i Wschodniej obawiały się wykupu ziemi i nieruchomości, podwyżek cen i utraty podmiotowości. Polacy najbardziej bali się “członkostwa drugiej kategorii” i pozostania “wiecznie ubogimi, nieznanymi i wzgardzonymi krewnymi”17.

Budżet i gospodarka

W 2004 r. do UE przystąpiło 10 państw, wcześniej maksymalna liczba nowych państw nigdy nie przekroczyła trzech (1973 i 1995). W wyniku piątego rozszerzenia liczba mieszkańców UE wzrosła o 19%, a więc porównywalnie do rozszerzenia o Portugalię i Hiszpanię w 1986 r. (18%), przy czym ludność Polski odpowiadała sumie ludności pozostałych dziewięciu państw. Powierzchnia UE powiększyła się o 23% (36% po przystąpieniu Portugalii i Hiszpanii), ale PKB wzrósł tylko o 5% (w 1986 r. o 10%)18. W 2002 r. PKB państw przystępujących stanowił 47% średniego PKB realnego UE-15 (Polski 41%)19. Dla porównania PKB Grecji pięć lat przed członkostwem odpowiadał 48% PKB państw należących do ówczesnej EWG, a w 2002 r. 71%20. Poziom bezrobocia był wyższy w krajach kandydujących (15,2%) niż w UE-15 (7,8%), jednak bardzo zróżnicowany: w Pradze wynosił 3,2% (w całych Czechach 7,4%, a więc poniżej średniej unijnej), a w województwie lubuskim w Polsce 24,3% (w całej Polsce 19,9%). 

“Koszt rozszerzenia dla mojego kraju będzie bardzo wysoki” — twierdziło 68% badanych w UE-15 niedługo po szczycie w Kopenhadze21. W tym samym mniej więcej czasie, w styczniu 2003 r., 39% Polaków uważało, że poniosą go przede wszystkim kraje wstępujące, w tym Polska. Dla Komisji Europejskiej przekonanie opinii publicznej po obu stronach, że koszty będą mniejsze, a zyski większe, niż się wydaje, było wielkim wyzwaniem komunikacyjnym. Różnica między ogłoszonymi po szczycie w Kopenhadze kosztami brutto (40 mld euro przez pierwsze trzy lata członkostwa) i netto (10,3 mld) dawała jednak pewną swobodę interpretacyjną. Każdego mieszkańca UE-25 rozszerzenie miało kosztować w latach 2004–2006 zaledwie 20 euro rocznie, a obywatela UE-15 około 9 euro (0,05% PKB)22. Nie jest to oczywiście wygórowana kwota za historyczne zjednoczenie Europy. Powołując się na te dane Komisji Europejskiej, czterej premierzy Grupy Wyszehradzkiej opublikowali 10 grudnia 2002 r. w “Financial Times” wspólne stanowisko, żeby rozwiać obawy opinii publicznej w UE-15 o koszty rozszerzenia. Ale tego samego dnia premier Danii (przewodniczącej wówczas Radzie UE) oświadczył na konferencji prasowej w Atenach, “że wszystko ma swoje granice, pieniędzy już nie ma”.

Instytucje i wartości

Ponaddziesięcioletnie przygotowanie Polski do członkostwa w UE odbywało się pod hasłem “powrotu do Europy”. Europejskość w wymiarze ustrojowym definiują w zasadniczej mierze artykuły 2, 3 i 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Najważniejsze zawarte w nich zasady znalazły się w przyjętych w 1993 r. kryteriach kopenhaskich, swoistym kompendium warunków członkostwa. W części politycznej wskazano takie kryteria, jak: stabilna demokracja, rządy prawa, poszanowanie praw człowieka i praw mniejszości. Sformułowano je w perspektywie przyjęcia państw Europy Środkowej i Wschodniej, które dopiero co uwolniły się od rządów autorytarnych, a były podyktowane obawami pojawiającymi też w opinii publicznej. W maju 2002 r. aż 79% mieszkańców UE-15 uważało, że najważniejszym kryterium, któremu muszą się podporządkować kandydaci, jest poszanowanie zasad demokracji i praw człowieka (dla porównania, wymóg adekwatnego poziomu rozwoju gospodarczego formułowało 48% ankietowanych)23. Siedem lat później, w roku 2009, 46% badanych obywateli UE-28 twierdziło, że swobody obywatelskie i wartości demokratyczne powinny być najważniejszym warunkiem przyjęcia do UE kolejnych państw24. Jesienią 2017 r. demokracja i państwo prawa były najczęściej wskazywanymi przez respondentów zaletami UE (30%). 

Pojawia się pytanie, jak interpretować te wyniki w 15. rocznicę historycznego rozszerzenia, skoro dwa spośród ośmiu państw przyjętych do UE w 2004 r., Polska i Węgry, objęte są dziś procedurą artykułu 7 Traktatu o UE. I skoro w kilku innych państwach członkowskich, w tym z dawnej UE-15, kluczową pozycję na krajowej scenie politycznej osiągnęły w drodze wyborów ruchy i partie, których nacjonalistyczną i populistyczną ideologię trudno pogodzić z wartościami artykułu 2 TUE. 

W 2003 r. obawiano się (46% badanych), że przyjęcie 10 nowych członków zwiększy dystans między obywatelami a Unią25. Jeśli za miarę tego dystansu uznać możliwość wpływu obywateli na decyzje i geograficzną bliskość z ustawodawcami, to rzeczywistość nie wydaje się potwierdzać korelacji między rozszerzeniem a tzw. deficytem demokratycznym Liczba posłów wybieranych do Parlamentu Europejskiego w powszechnych i bezpośrednich wyborach została dostosowana do nowej sytuacji w sposób wyjątkowo sprawny. Niepokój 76% ankietowanych budził również spodziewany spadek zdolności instytucji UE do podejmowania decyzji. Wzrost liczby państw mógł sparaliżować instytucje, silniejsze zróżnicowanie wewnętrze Unii (z powodu zmienionych proporcji między państwami małymi i dużymi oraz bardziej skomplikowanej konfiguracji sojuszy, a także interesów geopolitycznych i gospodarczych) mogło utrudnić budowanie koalicji i konsensusu w sprawie kolejności priorytetów, rosnący z każdym rozszerzeniem dorobek prawny UE (acquis communautaire) i potencjalne trudności nowych członków z jego sprawnym wdrażaniem groziły spowolnieniem procesu legislacyjnego i trudnościami z egzekwowaniem unijnych przepisów na jednolitym rynku. 

Po 15 latach od rozszerzenia można z powodzeniem stwierdzić, że instytucjonalny paraliż nie nastąpił. Konstrukcja koalicji w Radzie UE zmienia się w pewnym stopniu po każdym rozszerzeniu. Niewątpliwie miało ono wpływ na funkcjonowanie i równowagę francusko-niemieckiego “napędu integracji”, ale czynniki, które o tym zadecydowały, są złożone. Taktyka głosowań i taktyka negocjacji w okresie bezpośrednio po rozszerzeniu w 2004 r. nie zmieniły się, podobnie jak liczba przyjmowanych aktów prawnych (spowolnienie w 2005 r. było chwilowe)26. Na podstawie analizy głosowań w Radzie UE widać, że nawet jeśli można się doszukać regionalnej logiki w niektórych głosowaniach, to trudno mówić o blokach “starych” i “nowych” państw27. Postawy w głosowaniach, na przykład skłonność do głosowania przeciw, odzwierciedlają raczej wynik wyborów w danym kraju niż trwałe regionalne koalicje w Radzie28. Zaraz po przystąpieniu do UE we wszystkich nowych państwach nastąpił zator we wdrażaniu prawa unijnego (w latach 2005–2008 liczba postępowań przeciwko Polsce w sprawie niewdrożenia przepisów wzrosła z 18 do 65), ale potem sytuacja wróciła do normy. Liczba postępowań wszczętych przeciw danemu państwu wynosiła w grudniu 2017 r. od czterech (Estonia) do 51 (Hiszpania), a w Polsce 29. Unijna średnia to 24 postępowania29. Nie sposób na podstawie tych statystyk wskazać prawidłowości, których obawiano się przed rozszerzeniem, system unijny wykazał się sprawnością i zdolnością dostosowania.

Rozszerzenie a pogłębienie, jedność i podziały

Każde kolejne rozszerzenie zwiększało zróżnicowanie wewnętrzne coraz większej UE i za każdym razem pojawiały się opinie, że mnoży ono bariery na drodze do pogłębienia integracji. W 2009 r. Michel Rocard, były premier Francji, ogłosił “śmierć federalnej Europy”, przypisując odpowiedzialność za to rozszerzeniom z lat 2004–200730. Nie jest to pogląd odosobniony. Prawdopodobnie nie pomogły w ściślejszej integracji, ale też nie przeszkodziły jej bardziej niż przystąpienie w 1973 r. Danii i Wielkiej Brytanii. Decyzję o odejściu od kierunku federalnego podjęły państwa członkowskie w Maastricht, gdzie podczas prac nad tekstem nowego traktatu delegacja brytyjska zawetowała użycie słowa “federalny” w definicji celów Unii Europejskiej. Szansą na pogłębienie integracji była Konstytucja dla Europy (2004), ale została odrzucona w referendach przez Francuzów i Holendrów. Traktat lizboński (2007), który nawet pod względem używanego słownictwa dowodzi odejścia od projektu federalnego, jest jedynie etapem rozpoczętego wcześniej procesu. Gdyby wśród państw członkowskich istniała wola pogłębienia integracji w kierunku federalnym, rozszerzenie z 2004 r. na pewno by w tym nie przeszkodziło. 

Brak konsensusu w tej sprawie doprowadził do usankcjonowania zróżnicowania tempa i zakresu integracji w ramach UE jeszcze przed rokiem 2004. Oto przykłady: strefa Schengen (1985, obecnie 22 państwa UE, w tym wszystkie państwa, które przystąpiły w 2004 r.), strefa euro (1999, obecnie 19 państw, w tym siedem z dziesięciu krajów rozszerzenia z roku 200431), wzmocniona współpraca (1999, minimum dziewięć państw uczestniczących) czy przypadki trwałego wyłączenia z danej polityki (opt-out). Obecnie wzmocniona współpraca obejmuje pięć dziedzin, w każdej z nich uczestniczy przynajmniej kilka z państw rozszerzenia z 2004 r. (Polska w dwóch). Oczywiście zróżnicowanie może stanowić zagrożenie dla procesu integracji32, a przewaga trendu międzyrządowego nad ponadnarodowym oddala perspektywę federacji, ale ten stan rzeczy na pewno nie jest bezpośrednim wynikiem przystąpienia do UE nowych państw w latach 2004–2007. 

Czynnikiem podziału jest też polityka międzynarodowa, a przede wszystkim stosunek poszczególnych państw do Rosji i Stanów Zjednoczonych. Temat pojawił w kontekście rozszerzenia o państwa Europy Środkowej i Wschodniej, gdy w latach 90. kraje Grupy Wyszehradzkiej rozpoczęły starania o przyjęcie do NATO, ale przez wszystkim na wiosnę 2003 r. z powodu wojny w Iraku. Polska była wtedy oskarżana o proamerykanizm, zwłaszcza we Francji, choć poparcia amerykańskiej inwazji udzieliły też niektóre państwa dawnej UE-15, przede wszystkim Wielka Brytania i Hiszpania. Unia Europejska nie miała wtedy jednego stanowiska. Natomiast dziś ma jednolitą politykę wobec Iranu, której Polska przestrzega, choć jednocześnie zgodziła się na organizację w Warszawie, z inicjatywy USA, konferencji bliskowschodniej (luty 2019 r.) sprzecznej z tą polityką. 

Dopóki była nadzieja na demokratyzację Rosji i poprawne z nią stosunki33, dopóty antyrosyjskość (przypisywana głównie Polsce i państwom bałtyckim) bywała postrzegana w UE jako czynnik potencjalnie destabilizujący w regionie. Sytuacja ewoluowała w miarę pogarszania się relacji między Rosją a Ukrainą i narastania konfliktów wokół dostaw gazu, a przede wszystkim po aneksji Krymu przez Rosję (marzec 2014 r.), jednoznacznie potępionej przez UE, i w obliczu rosyjskiej strategii dezinformacji wymierzonej w UE i jej państwa członkowskie34. Tym razem to prorosyjskość jest uważana za zagrażającą interesom UE. Na unijnym forum państwa członkowskie mają wspólną linię wobec rosyjskiej okupacji Krymu, ale nie zmienia to faktu, że niektóre są krytykowane za nadmierną sympatię do Moskwy. Są wśród nich zarówno kraje, które przystąpiły do UE w latach 2004–2007 (Węgry, Słowenia, Słowacja, Cypr, Bułgaria), jak i kraje dawnej UE-15 (Austria, Grecja, Włochy)35. Różnice między państwami członkowskimi w ich relacjach z państwami nienależącymi do UE wynikają z koniunkturalnych interesów lub tradycji stosunków dwustronnych. Nie odzwierciedlają podziału na państwa “nowe” oraz “stare” i nie są rezultatem rozszerzeń z lat 2004–2007. Są odbiciem głównie międzyrządowego charakteru unijnej polityki zagranicznej.

Uwagi końcowe

Przyjęcie do UE dziesięciu nowych państw w 2004 r. było etapem unijnej polityki rozszerzenia, którego realizacja przypadła na moment w historii wyjątkowy, bo otwierający możliwość zjednoczenia Europy po zimnej wojnie. Większość ujemnych skutków przypisywanych mu — słusznie lub nie — nie różni się zasadniczo od tych, którymi obarczano inne rozszerzenia. Trwałość przekonania o odpowiedzialności rozszerzenia za niektóre negatywne elementy współczesnej rzeczywistości wynika po części z jego rozmachu (integracja i konwergencja muszą zabrać więcej czasu), a po części z potrzeby wytłumaczenia niepowodzeń (np. natury socjalnej, zwłaszcza w dawnej UE-15), które są de facto wynikiem światowego kryzysu po 2008 r. Zarówno odczuwalne do dziś konsekwencje tego kryzysu, jak i tendencja do krytycznej oceny rozszerzenia lat 2004–2007 sprawiły, że znacznie spadła gotowość na przyjęcie do UE nowych państw. Nastąpiło “zmęczenie rozszerzeniami”36. Jedyna polityka UE, która ma dziś więcej przeciwników (46%) niż zwolenników (44%) to polityka rozszerzenia37.

W wielu państwach UE do głosu dochodzą ugrupowania nacjonalistyczne, które postrzegają Europę jak bastion suwerennych państw narodowych gotowych do stawienia czoła obcym. Ta alternatywna Europa jest przeciwieństwem planu, który powstał po drugiej wojnie światowej w głowach założycieli Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Odpowiada ona zupełnie innej wizji niż ta, w której integracja europejska pozwala i na dzielenie suwerenności oraz egzekwowanie jej we wspólnym interesie na poziomie ponadnarodowym, i na pokojową ekspansję podporządkowaną idei poszerzania obszaru dobrobytu, stabilności i demokracji. Trudno dziś ocenić, na ile realistyczne jest przyjęcie do UE państw Bałkanów Zachodnich w latach 2025–2030, co Komisja uznała za “cel orientacyjny” swojej strategii na szczycie w Sofii 17 maja 2018 r.

Gdyby okazało się, że UE nie będzie zdolna do realizacji polityki rozszerzenia w dotychczasowym tempie (tzn. co 5–10 lat), to należy się zastanowić nad nowymi instrumentami, które pozwoliłyby osiągać wciąż aktualne cele realizowane wcześniej przez rozszerzenia. Jeśli bowiem w otoczeniu UE “zaniknie wiara w możliwość uzyskania członkostwa, idea Unii Europejskiej jako źródła bezpieczeństwa, stabilności i dobrobytu stanie się iluzją”38.


  1. G. Hofmann, A. Krzemiński, Wywiad z Bronisławem Geremkiem, “Gazeta Wyborcza” z 13 lipca 2009 r.; Das Prinzip Hoffnung (“Zasada nadziei”) to tytuł książki E. Blocha wydanej w trzech częściach w latach 1938–1947.
  2. L. Macek, L’élargissement met-il en péril le projet européen?, Paris 2011, s. 9.
  3. Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Włochy, Zjednoczone Królestwo.
  4. E. Izraelewicz, L’élargissement, un investissement, “Les Échos” z 11 grudnia 2002 r.; J. Krauze, Élargissement: les fausses bonnes raisons d’attendre, “Le Monde” z 18 października 2002 r.
  5. Impact of EU membership on Ireland, European Commission, https://ec.europa.eu/ireland/about-us/impact-of-EU-membership-on-Ireland_en (dostęp: 9.02.2019).
  6. 2004–2014: bilan d’une décennie d’élargissements, Fondation Robert Schuman, https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0311-2004-2014-bilan-d-une-decennie-d-elargissements (dostęp: 10.02.2019).
  7. “Moim celem jest to, aby Europa stała się prawdziwą federacją do końca tysiąclecia” — wystąpienie Delorsa w telewizji francuskiej 23 stycznia 1990 r. Słowem “federacja” w odniesieniu do przyszłego modelu wspólnoty posłużył się wtedy po raz pierwszy. Czterdzieści lat wcześniej użył je w słynnej deklaracji Robert Schuman (“federacja europejska niezbędna do zachowania pokoju”).
  8. Eurobarometr 56.3, maj 2002 r.
  9. Tamże.
  10. Flash Eurobarometr 140, marzec 2003 r.
  11. Nadzieje i obawy Polaków w 2001 roku, badanie CBOS przeprowadzone w dniach 5–8 stycznia 2001 r.; 4% ankietowanych wskazywało na tę kwestię.
  12. Wydarzenia roku 2002 ważne dla Polski i świata, badanie CBOS ze stycznia 2003 r. Dla porównania 18 % ankietowanych uznało, że najważniejszym wydarzeniem w kraju była kolejna wizyta papieża Jana Pawła II, a 3% wskazało na wybory samorządowe.
  13. Flash Eurobarometer 140, marzec 2003 r.
  14. Standard Eurobarometer 58, grudzień 2002 r.
  15. Flash Eurobaromter 140, marzec 2003 r.
  16. Special Eurobarometer 255, marzec 2006 r. Wyjątek w tym badaniu stanowili Turcy cypryjscy, którzy jako jedyni bardzo wysoko oceniali swoją wiedzę na temat UE i dostrzegali więcej zalet niż wad rozszerzenia.
  17. Perceptions de l’Union Européenne. Attitudes et attentes a son égard, czerwiec 2001 r. https://docplayer.fr/112980823-Perceptions-de-l-union-europeenne-attitudes-et-attentes-a-son-egard.html (dostęp: 10.02.2019).
  18. G. Duchêne, M. Maurel, B. Najman, L’élargissement de l’UE: Présentation generale, “Économie & prévision” 2004, nr 163.
  19. Eurostat, komunikat prasowy STAT/03/148, 18 grudnia 2003 r.
  20. L. Macek, dz. cyt. s. 26.
  21. Flash Eurobaromter 140, marzec 2003 r.
  22. T. Filler, EU gets a ‘bargain’ in expending East, “International Herald Tribune” z 17 grudnia 2002 r.
  23. Eurobarometr 56.3, maj 2002 r.
  24. Flash Eurobarometr 257, luty 2009 r. Badanie przeprowadzone z okazji 20. rocznicy końca “żelaznej kurtyny”.
  25. Flash Eurobaromter 140, marzec 2003 r.
  26. C. Garcia Perez de Leon, Coalition Formation and Agenda Setting in EU Environmental Policy after the Enlargement, “Les Cahiers européens de Sciences Po” 2011, nr 5, s. 4.
  27. Już w okresie negocjacji w sprawie członkostwa państwa kandydujące nie miały tej samej strategii i nie prowadziły rokowań w tym samym tempie, a Polska, jako największy kraj, ale i trudny negocjator, była oskarżana przez inne państwa o opóźnianie procesu rozszerzenia.
  28. Na przykład między 1 listopadem 2011 r. a 31 grudniem 2014 r. Polska głosowała pięciokrotnie przeciw (na 152 głosowania większością kwalifikowaną, czyli 3,2%), a od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2018 r. siedem razy (na 43 głosowania, tj. 16,2%).
  29. Na podstawie: Single Markey Scoreboard 12/2016–12/2017, European Commission, http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/infringements/index_en.htm#maincontentSec1 (dostęp: 16.02.2019).
  30. M. Rocard, Terra Nova. Sortir l’Europe du blocage, “Libération” z 2 czerwca 2009 r.
  31. Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Słowacja, Słowenia.
  32. Parlament Europejski dwukrotnie zajął w tej sprawie stanowisko, przestrzegając przed dywersyfikacją, która szkodzi integracji: rezolucja w sprawie problemów konstytucyjnych związanych z wielopoziomowym sprawowaniem rządów w UE z 12 grudnia z 2013 r. i rezolucja w sprawie zróżnicowanej integracji z 27 listopada 2018 r.
  33. Unia Europejska i Rosja podpisały umowę o strategicznym partnerstwie w 1994 roku. Od 2009 r., z inicjatywy Polski i Szwecji, wdrażany jest program Partnerstwa Wschodniego polegający na zacieśnieniu współpracy UE z Armenią, Azerbejdżanem, Białorusią, Gruzją, Mołdawią i Ukrainą. Rosja nie przystąpiła do programu.
  34. Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie unijnej komunikacji strategicznej w celu przeciwdziałania wrogiej propagandzie stron trzecich z 23 listopada 2016 r.
  35. Zob. G. Gressel, Fellow travellers: Russia, anti-Westernism, and Europe’s political parties, lipiec 2017 r., https://www.ecfr.eu/page/-/ECFR225_-_FELLOW_TRAVELLERS.pdf (dostęp: 17.02.2019).
  36. Western Balkans in the spotlight in 2018, opracowanie EPRS, styczeń 2018 r., http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2018/614660/EPRS_ATA%282018%29614660_EN.pdf (dostęp: 16.02.2019).
  37. Standard Eurobarometer 89, marzec 2018 r. Dla porównania wolność przepływu osób ocenia pozytywnie 82%, a unię monetarną 61%. Badanie wykazało też duży stopień geograficznego zróżnicowania: poparcie dla rozszerzenia jest wysokie w krajach o krótszym stażu członkostwa w UE (z wyjątkiem Czech), np. 66% na Litwie, 66% w Polsce, niskie w dawnej UE-15 (z wyjątkiem Hiszpanii), np. 69% Austriaków wyklucza rozszerzenia w nadchodzących latach.
  38. Wywiad Nielsa Helvega Petersena, ministra spraw zagranicznych Danii, dla “Wprost” z 16 stycznia 2000 r.