Piętnaście kolejnych lat Polski w Unii Europejskiej: gra o wysoką stawkę

Członkostwo w Unii Europejskiej jest doświadczeniem, które każde jej państwo kształtuje według swoich indywidualnych oczekiwań i potrzeb. Najlepiej widać to na przykładzie Wielkiej Brytanii i Irlandii, które przystąpiły do UE w tym samym momencie, w 1973 r., ale mają dzisiaj diametralnie odmienny do niej stosunek. Wielka Brytania w sposób żywiołowy opuszcza UE, do której od początku nastawiona była ambiwalentnie. Natomiast Irlandia, aczkolwiek niebezkrytyczna w przeszłości, jest historią sukcesu integracji europejskiej oraz krajem, który umiał skorzystać z możliwości UE, przyczyniając się jednocześnie do jej rozwoju. 

Akcesja Polski do UE przypadła niemal trzydzieści lat po pierwszym rozszerzeniu, z początku lat siedemdziesiątych, oraz prawie pięćdziesiąt lat po podpisaniu Traktatów rzymskich w 1957 r. W tym czasie Europa przeszła okres dynamicznego wzrostu gospodarczego, określanego jako “trzydzieści wspaniałych lat”1 powojennej historii, a następnie skutecznie przetrwała decydujące lata zimnej wojny. Przystępowanie do dojrzałego projektu, którego zasady gry odzwierciedlają wieloletnie kompromisy i doświadczenia, nigdy nie jest bezproblemowe. Nieuchronnie pokutuje wówczas “syndrom późnego urodzenia”, gdy nawet przy wyrazistej wizji niełatwo jest wpłynąć na bieżący rozwój wydarzeń, co z kolei może się stać przedmiotem frustracji, czasami przeradzającej się w kontestację. 

Piętnaście kolejnych lat rozstrzygnie, czy Polska uzna UE za projekt, którego jest w pełni zaangażowanym współautorem, czy też raczej zostanie neutralnym uczestnikiem lub wręcz wewnętrznym opozycjonistą. W praktyce będzie to funkcją decyzji dotyczących przyszłego rozwoju państwa, gospodarki i społeczeństwa, jakie Polacy podejmą w najbliższych miesiącach, oraz tego, w jakim stopniu okażą się one tożsame z celami Unii Europejskiej. Od odpowiedzi na to ostatnie pytanie zależy to, w jakiej mierze UE będzie dla Polski naturalnym środowiskiem jej rozwoju multiplikującym jej aktywa i pozwalającym optymalizować jej potencjał.

Odnowa doświadczenia demokratycznego

Unia Europejska jest projektem cywilizacyjnym prowadzącym do stworzenia “podstaw coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, a także zachowania i umocnienia pokoju oraz wolności “przez połączenie zasobów”2. Początkowo instrumentarium integracji miało w przeważającym stopniu charakter ekonomiczny związany z zapewnieniem swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i osób, ale celem politycznym była ochrona i pogłębienie sfery wolności w świecie, który ją frontalnie kontestował. Wyróżnikiem metody europejskiej była i pozostaje praworządność. Już pierwszy przewodniczący Komisji Europejskiej Walter Hallstein mówił o wspólnocie europejskiej jako “opartej na rządach prawa”. Idea ta zapewniała równe traktowanie każdego państwa i każdego obywatela we wszystkich wspólnych obszarach działania. 

Aktualną podstawą funkcjonowania UE w tej dziedzinie jest artykuł 2 Traktatu o UE o konstytucyjnym znaczeniu: “Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.

W interpretacji zapisów Traktatu o UE o tego rodzaju wadze gatunkowej nie ma miejsca na relatywizm. Podstawowe znaczenie rządów prawa jest odzwierciedlone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dokumentach Rady Europy, a także eksperckiej wiedzy członków Europejskiej Komisji na Rzecz Demokracji przez Prawo, znanej jako Komisja Wenecka. Zasady rządów prawa obejmują: przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; pewność prawną; rozdział władzy; zakaz arbitralności władzy wykonawczej; funkcjonowanie niezależnych i bezstronnych sądów; skuteczną kontrolę sądową, w tym poszanowanie praw podstawowych oraz równość wobec prawa. 

Wobec naruszeń przez polski rząd zasad państwa prawa Komisja Europejska wykorzystała w pełni możliwości Nowych ram UE na rzecz umocnienia praworządności, przyjętych w 2014 r., oraz wszczęła prawne środki zaradcze i uruchomiła procedurę zapisaną w artykule 7 Traktatu o UE. We wszystkich tych działaniach, cieszących się niezmiennie poparciem większości państw członkowskich, Komisja kładła szczególny nacisk na wykorzystanie każdego sposobu dialogu z polskim rządem, co dokumentuje szczegółowo Uzasadniony wniosek zgodnie z art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący praworządności w Polsce3

Biorąc pod uwagę fundamentalne dla UE znaczenie zasad demokracji i rządów prawa, należy się spodziewać w najbliższych latach dalszego rozwoju instrumentarium przestrzegania tych zasad w państwach członkowskich. Program pracy Komisji Europejskiej na rok 2019 przewiduje przedstawienie propozycji wzmacniających ramy na rzecz praworządności z 2014 r. Negocjowane jest obecnie rozporządzenie w sprawie ochrony budżetu UE w przypadku braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich, stanowiące część pakietu regulacji związanych z nową perspektywą finansową. 

Debata na temat skuteczniejszych środków wzmacniania demokracji w UE toczy się od lat. Już we wrześniu 2013 r. komisarz Viviane Reding mówiła o rozwiązaniach idących tak daleko, aby wszystkie podstawowe prawa były bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich wraz z możliwością ich skutecznej ochrony sądowej4, co oznaczałoby rezygnację z zastrzeżeń w artykule 51 Karty praw podstawowych. Profesor Kim Lane Scheppele z Uniwersytetu w Princeton sugerowała, aby postępowanie wobec państw naruszających reguły rządów prawa oprzeć na zasadzie wzajemnej lojalności zawartej w artykule 4, paragraf 35 Traktatu o UE. Z kolei profesor Jan-Werner Müller z Uniwersytetu w Princeton proponował powołanie komisji kopenhaskiej, której powierzono by zadania monitorowania i sankcjonowania państw członkowskich w przypadku poważnych naruszeń wartości zapisanych w artykule 2 Traktatu o UE6.

Priorytet pogłębiania doświadczenia demokratycznego będzie zyskiwał na znaczeniu w agendzie UE, co jest funkcją m.in. rosnącej presji państw niedemokratycznych oraz wpływu nowych technologii na sposób praktykowania demokracji. Wiele ze zjawisk, które dzisiaj obserwujemy, w postaci dezinformacji czy też odchodzenia od merytokratycznego podejścia do polityki, dotyka w takim samym stopniu mniej i bardziej dojrzałe demokracje. Te ostatnie dysponują jednak silniejszymi mechanizmami obronnymi. Szczególne znaczenie mają liczne przykłady rosnącej ingerencji z zewnątrz. Oczywiste i udokumentowane przykłady dezinformacji ze strony obcych państw, w tym zwłaszcza Rosji, nie mogą być traktowane w Europie z niefrasobliwością. Jednym z fundamentów suwerenności jest decydowanie samemu o sprawach własnego społeczeństwa. Nie można być naiwnym i wierzyć, że innym nie zależy na tym, abyśmy byli podzieleni.

Istnieje wiele przesłanek pozwalających sądzić, że trwający od 2015 r. kryzys konstytucyjny będzie sprzyjać wzrostowi poszanowania zasad demokratycznych w polskim społeczeństwie. Polacy tradycyjnie uznają, że “demokracja ma przewagę nad wszelkimi innymi formami rządów”, i z tym stwierdzeniem zgadza się obecnie 76% ankietowanych i jest to obecnie najlepszy wynik w historii badań. Co więcej, podczas gdy do 2015 r. zaskakująco dużo osób było gotowych uznać, że “niekiedy rządy niedemokratyczne mogą być bardziej pożądane niż demokratyczne”, obecnie różnica jest wyraźna na korzyść demokracji. Rekordowo dużo osób nie zgadza się także ze stwierdzeniem, że “nie ma w gruncie rzeczy znaczenia, czy rządy są demokratyczne czy niedemokratyczne”7

Wybór przez Polaków odnowy doświadczenia demokratycznego wpisze się w pełni w konsolidację mechanizmów demokratycznych oraz ochronę europejskich demokracji przed ingerencją z zewnątrz, które będą absolutnym priorytetem dla UE w najbliższej dekadzie.

Model wzrostu oparty na wyższym udziale w tworzeniu wartości

W ocenie Banku Światowego Polska jest jednym z dwóch krajów, które najszybciej w historii awansowały z grona państw o średnim dochodzie do tych o najwyższym. Jest to odzwierciedlenie spektakularnego sukcesu polskiej transformacji, wspartej w znaczący sposób przygotowaniami do akcesji, a następnie członkostwem w Unii Europejskiej. W niedawnym okresie Polska stała się pierwszym krajem z Europy Środkowej i Wschodniej, który został uznany za rozwinięty rynek w indeksie agencji FTSE Russell, dołączając do listy 25 najbardziej zaawansowanych gospodarek świata. Rozwijając się w sposób nieprzerwany od 27 lat, zapisała się także w podręcznikach ekonomii jako przykład gospodarki o szczególnie wysokiej odporności na trendy recesyjne. 

Pomimo stabilnych perspektyw na najbliższe lata projekcje na dalszą przyszłość są mniej optymistyczne. W prognozie na okres do 2060 r. OECD stwierdza, że Polska, jeden z najszybciej rozwijających się krajów, może się znaleźć na samym końcu stawki w perspektywie lat 2030–20608. Organizacja opiera się przy tym na takich przesłankach, jak negatywne tendencje demograficzne oraz wyczerpywanie się dotychczasowych źródeł wzrostu. Oznacza to także zatrzymanie procesu konwergencji na poziomie, który może nie przekroczyć około 85% unijnej średniej w okolicach roku 2045, a następnie jego odwrócenie w kolejnych latach. 

W istocie demografia będzie dla Polski fundamentalnym wyzwaniem w kolejnych 30–50 latach. Ocenia się, że Polska, oprócz Grecji, osiągnie najwyższy w UE wzrost wskaźnika obciążenia demograficznego pokazującego stosunek liczby osób w wieku 65 lat i starszych do liczby osób w wieku produkcyjnym (od 15 do 64 lat). Wynoszący w 2017 r. 24,2%, może w 2070 r. dojść do 62%, w Grecji do 63%, na Cyprze do 61% i we Włoszech do 60%. Według przewidywań Komisji Europejskiej ludność Polski zmniejszy się z 38 mln do niespełna 31 mln w 2070 roku.

Wykres 1
Wskaźnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2016 i 2070
Źródło: The 2018 Ageing Report, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip079_en.pdf

Obecna polityka prorodzinna okazuje się mieć ograniczony wpływ na wzrost demograficzny w Polsce, co znajduje swoje odzwierciedlenie w odnotowywanej od początku 2018 r. przewadze zgonów nad urodzeniami.

Wykres 2
Liczba urodzeń i zgonów w Polsce
Źródło: https://stat.gov.pl/files/gfx/portalinformacyjny/pl/defaultaktualnosci/5468/33/1/1/sytuacja_demograficzna_polski_do_2017_r.pdf
Wykres 3
Populacja Polski w latach 2016–2070 w mln
Źródło: The 2018 Ageing Report, dz. cyt.

W cytowanej prognozie dotyczącej długofalowych perspektyw wzrostu polskiej gospodarki OECD bierze pod uwagę restrykcyjną politykę imigracyjną odzwierciedlającą dominujący w Polsce dyskurs polityczny. Tym samym zakłada niewielki napływ dodatkowej siły roboczej wspierającej polski rynek pracy. W rzeczywistości, pomimo oficjalnej retoryki, Polska jest jednym z najbardziej otwartych na imigrację krajów unijnych. Przykładowo w 2016 r. wydała 74% wszystkich pozwoleń na pracę na okres 6–12 miesięcy w Unii Europejskiej. Wynika to z żywiołowo rosnącego zapotrzebowania na pracowników, w tym o wysokich kwalifikacjach. Negocjowana obecnie umowa z Filipinami jest przykładem wychodzenia poza “specjalne relacje” z Ukrainą w zakresie źródeł napływu imigrantów. Kontynuacja obecnych trendów oraz zaspokojenie rosnącego zapotrzebowania na rynku pracy sprawią, że udział cudzoziemców w populacji w Polsce osiągnie poziom 10–14%, typowy dla obecnych państw Europy Zachodniej. Tym samym Polska powróci do grona państw zróżnicowanych pod względem etnicznym i kulturowym. 

Trendy demograficzne oraz wymogi rozwojowe będą oznaczać potrzebę korekty polskiego stanowiska wobec unijnej polityki migracyjnej. Prawdopodobne jest większe zainteresowanie Polski działaniami wzmacniającymi atrakcyjność Europy dla imigrantów o wysokich kwalifikacjach oraz aktywnymi instrumentami polityki wobec legalnej migracji. 

Z punktu widzenia podstaw makroekonomicznych Polska jest w średniookresowej perspektywie uznawana za kraj niskiego ryzyka w zakresie stabilności fiskalnej, co stanowi odzwierciedlenie stosunkowo niskiego poziomu długu publicznego9. W dłuższym horyzoncie poziom ryzyka wzrasta jednakże do średniego z uwagi na niekorzystną pozycję budżetową oraz rosnące trudności w obsłudze zadłużenia. Tym samym polski rząd będzie musiał skupić większą uwagę na skuteczności i efektywności wydatków publicznych. Polska jest w chwili obecnej jedynym państwem UE, w którym nie funkcjonuje niezależna rada fiskalna, aczkolwiek istniejące instytucje wypełniają niektóre z funkcji rady. 

Zwiększająca się presja fiskalna oraz potrzeba skuteczniejszej stabilizacji fiskalnej i finansowej wzmocnią w nadchodzących latach ekonomiczne przesłanki przystąpienia Polski do strefy euro. Członkostwo w strefie euro ograniczy ryzyko związane z denominacją znacznej części polskiego długu w obcej walucie oraz potencjalnym odpływem kapitału krótkoterminowego. Strefa euro przeszła od 2011 r. serię poważnych reform, jej architektura jest silniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. Coraz większego znaczenia nabiera także wymiar gospodarczy unii gospodarczej i walutowej. 

Kluczowym warunkiem utrzymania wysokiego tempa wzrostu w Polsce jest stałe podnoszenie produktywności gospodarki i stopniowe zbliżanie go do poziomu zamożniejszych gospodarek unijnych. Od momentu akcesji do UE produktywność w Polsce miała tendencję rosnącą, ale w ostatnich latach tempo wzrostu wyraźnie osłabło10. Jak zauważa McKinsey, większość gałęzi polskiego przemysłu zajmuje stosunkowo niską pozycję w globalnych łańcuchach dostaw11. Ponadto trwająca transformacja w sektorach wydobywczym i energetycznym oraz rolnictwie wraz z niskim poziomem kapitalizacji gospodarki przekładają się na obniżenie tempa potencjalnego wzrostu. Polska infrastruktura szybko się poprawia, ale udział gospodarstw domowych z szerokopasmowym dostępem do Internetu pozostaje niski, podobnie jak poziom wykorzystania przez firmy usług przetwarzania danych w chmurze. Sektor wysokich technologii, od przemysłu farmaceutycznego po aeronautykę, rośnie w Polsce dynamicznie od 2004 r. i chociaż jego udział w całej gospodarce jest stosunkowo niewielki, ma pozytywny wpływ na dynamikę gospodarczą, także w innych branżach.

Rozwój produktywności jest funkcją postępu naukowego oraz jego dyfuzji do gospodarki, a także zapewnienia sprzyjających warunków dla tworzenia i ekspansji firm. Wspieranie wzrostu produktywności będzie centrum grawitacji polityki ekonomicznej UE w najbliższych latach. Jest jedną z głównych ambicji obecnej edycji tzw. semestru europejskiego, czyli mechanizmu koordynacji krajowych polityk gospodarczych. Motywem przewodnim w następnych latach będzie też tworzenie europejskiej trzeciej drogi technologicznej, polegającej na specjalizacji w technologiach rozwiązujących główne problemy społeczne, edukacyjne, energetyczne czy też transportowe. Będzie to odpowiedź UE na aktualną rywalizację amerykańskiego modelu kapitalizmu monopolistycznego, oznaczającego dominację gigantów technologicznych, oraz chińskiego modelu gospodarki opartej na stałym “nadzorze” konsumentów. 

Model wzrostu oparty na wyższej wartości dodanej wymaga ogromnych inwestycji, w tym skutecznej realokacji zasobów. Tymczasem poziom inwestycji w Polsce jest ciągle niższy niż w sąsiednich krajach, a obecnie niższy również od średniej dla strefy euro.

Jak dotąd, znaczna część inwestycji publicznych w infrastrukturę była finansowana z funduszy UE: około 50% w sektor transportu oraz 85% w programy wspierające innowacje w sektorze prywatnym, w małych i średnich przedsiębiorstwach oraz przedsiębiorczości jako takiej.

Fundusze z wieloletnich ram finansowych UE będą i w przyszłości przekształcać polską infrastrukturę, wspierając w decydujący sposób modernizację polskiej gospodarki. Decyzje w sprawie nowych wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 dotyczą wyborów, które będą kształtować UE przez kolejne dziesięciolecia. Zmiany technologiczne i demograficzne, ocieplenie klimatu i ograniczone zasoby energii, nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa i niestabilność geopolityczna, zarządzanie migracją i granicami mają wpływ na wszystkie państwa członkowskie. Wymagają odpowiedniego finansowania, którego nie przewidziano w poprzednich budżetach. Wniosek Komisji Europejskiej dotyczący ram finansowych na lata 2021–2027 pomoże odpowiedzieć na te wyzwania. Komisja przeanalizowała uważnie możliwości dokonania oszczędności, nie podważając wartości dodanej unijnych programów. I tak budżety wspólnej polityki rolnej i polityki spójności zostały w umiarkowanym stopniu ograniczone, aby odzwierciedlić nowy kontekst i uwolnić zasoby na inne działania. Modernizacja tradycyjnych polityk pozwoli nadal realizować ich podstawowe cele. Jednocześnie budżet na badania, innowacje, technologie cyfrowe, młodzież, środowisko, migrację i granice, bezpieczeństwo i działania zewnętrzne został znacznie zwiększony — o 109 mld euro. Jest to minimum tego, co Europa potrzebuje, aby reagować na wyzwania przyszłości. Dla Polski wykorzystanie środków z obu części budżetu UE, zarówno tradycyjnego, jak i zorientowanego na potrzeby modernizacyjne, będzie w najbliższych latach równie istotne.

Bezpieczeństwo z Europą, nie obok niej

Od początku lat dziewięćdziesiątych polska doktryna bezpieczeństwa opierała się na członkostwu w Sojuszu Północnoatlantyckim, bliskich relacjach dwustronnych ze Stanami Zjednoczonymi oraz współpracy z głównymi sojusznikami europejskimi i regionalnymi zarówno w ramach UE, jak i stosunków bilateralnych. Ambiwalentna wobec UE polityka prezydenta USA Donalda Trumpa stanowi najważniejszą zmianę w wewnętrznej dynamice wspólnoty państw Zachodu od momentu naszego przystąpienia do NATO. Aczkolwiek obecny polski rząd cieszy się szczególną atencją Stanów Zjednoczonych, to jednak niższa przewidywalność amerykańskiego stanowiska wymaga strategicznej refleksji Polski. Co prawda rząd USA zwiększył swoje zaangażowanie, w tym finansowe, we wzmacnianie wschodniej flanki Sojuszu, ale nie będzie to mieć trwałego charakteru. 

Tymczasem UE zasadniczo zmienia swoje podejście do polityki obronnej, która w ostatnich dwóch latach rozwinęła się bardziej niż w poprzednich sześćdziesięciu latach. Wielu wiodących przywódców deklaruje poparcie dla utworzenia armii europejskiej, co pokazuje ich pułap ambicji w przezwyciężeniu opóźnień inwestycyjnych i sprzętowych. 

Jak mówił we wrześniu 2017 r. w wystąpieniu o stanie UE Jean-Claude Juncker, celem politycznym jest ustanowienie do 2025 r. pełnowymiarowej europejskiej unii obronnej. Zapewni ona większą solidarność obronną państw członkowskich, bardziej skoordynowaną współpracę w sferze bezpieczeństwa i rozwój nowoczesnych zdolności wykraczających poza zasoby krajowe.

Twierdzi się często, że UE nie jest w stanie rozwinąć wspólnej kultury strategicznej z trzech głównych powodów: różnic w doświadczeniach historycznych, rozbieżności doktryn wojskowych ściśle związanych z odrębną tożsamością narodową i konsensusem społecznym w sprawie użycia siły militarnej oraz różnego postrzegania kluczowych przyszłych zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego. Krajowe strategie bezpieczeństwa, jeśli jednak przyjrzeć się im bliżej, identyfikują w dużym stopniu te same podstawowe ryzyka dla obywateli i terytorium.

Opierając się na tych fundamentach, przywódcy UE powinni się zdecydować na silniejsze zaangażowanie w konwergencję kultur strategicznych. Globalna strategia UE i plan wdrażania działań z zakresu bezpieczeństwa i obrony już zaczęły tworzyć wspólną perspektywę strategiczną. Europejska Biała Księga Obrony byłaby kolejnym krokiem konsolidacyjnym i zasadniczym elementem budowania europejskiej unii obronnej. Tym samym rozwinęłaby obecną agendę, której ważnymi elementami są:

  • uruchomienie stałej współpracy strukturalnej (Permanent Structured Cooperation, PESCO),
  • skoordynowany przegląd narodowych polityk obronnych, tzw. CARDs, 
  • ustanowienie europejskiego funduszu obronnego, z proponowaną alokacją z budżetu UE w wysokości 13 mld euro na lata 2021–2027, a także dodatkowymi 6,5 mld euro na dostosowanie strategicznej infrastruktury transportowej do mobilności wojskowej, co stanowi namacalny dowód współpracy między UE a NATO. 

Polska, wydając na obronę 1,98% PKB, znajduje się w czołówce europejskich państw członków NATO. W nadchodzących latach planuje znacznie zwiększyć budżet obronny, podnosząc go do poziomu 2,5% PKB do 2030 r. Jest też jednym z 25 państw członkowskich uczestniczących w stałej współpracy strukturalnej, w tym w takich jej modułach, jak projekt opracowania europejskiego bezpiecznego oprogramowania (ESSOR) oraz poprawa mobilności sił wojskowych w Europie, co stanowi wspólny cel z NATO służący ułatwieniu wsparcia wschodniej flanki Sojuszu.

Europejski fundusz obronny może stworzyć nowe możliwości dla polskiego przemysłu obronnego poprzez jego zaangażowanie w projekty i konsorcja transgraniczne. Polskie podmioty uczestniczą już w kilku badaniach nad obronnością (PYTHIA, OCEAN2020 czy też GOSSRA)12

Chociaż zakres współpracy w Europie w dziedzinie obronności pozostanie zróżnicowany, największe korzyści z punktu widzenia zarówno dywidendy bezpieczeństwa, jak i rozwoju przemysłu obronnego wynikać będą z pełnego zaangażowania w twardy rdzeń integracji. Przykładem tego rodzaju kooperacji jest francusko-niemiecki projekt przyszłego systemu obrony powietrznej (Future Combat Air System), do którego niedawno przyłączyła się Hiszpania. 

Co istotne, od czasu podpisania wspólnej deklaracji UE–NATO w 2016 r. ich współpraca osiągnęła niespotykany dotąd poziom. Strategiczne partnerstwo obu organizacji stało się integralnym filarem wzmocnienia bezpieczeństwa i obrony w Europie. Przyczynia się również do silniejszego zaangażowania Europy w transatlantycki podział obciążeń. Jak dotąd, w ramach istotnych obszarów wspólnego bezpieczeństwa wdrażane są 74 konkretne działania — od przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, przez zwalczanie terroryzmu, po mobilność wojskową. Wzmacnianie europejskiego filaru wspólnego bezpieczeństwa jest więc równoznaczne ze wzmacnianiem NATO.

Polubić niechciane: model zrównoważonego rozwoju

Od początku lat dziewięćdziesiątych priorytetem polskiej transformacji było pokonanie cywilizacyjnego dystansu dzielącego nas od najbardziej rozwiniętych państw Europy i świata. Charakter wzrostu gospodarczego, zwłaszcza w wymiarze społecznym oraz w zakresie modelu zrównoważonego rozwoju, nie miał równie dużej wagi gatunkowej. W związku jednak z żywiołowym wyczerpywaniem się zasobów naturalnych coraz bardziej relewantny staje się postulat traktowania środowiska jako ważnego dobra publicznego. 

Aktywna polityka klimatyczna jest jednym z głównych elementów agendy europejskiej. Jest to także polityka, do której Polska tradycyjnie miała najwięcej zastrzeżeń, niezależnie od rządu sprawującego władzę. W rezultacie Polska nie jest wystarczająco zaawansowana w transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej i odsuwa na kolejne lata koszty niezbędnych dostosowań, nie wykorzystując możliwości udziału w tworzeniu rynku energii ze źródeł odnawialnych. 

Wraz ze wzrostem zużycia energii w Polsce rośnie zanieczyszczenie powietrza: spośród 50 europejskich miast najbardziej dotkniętych smogiem 33 miejscowości znajdują się w Polsce. Ocenia się, że blisko 50 tys. Polaków umiera przedwcześnie z powodu wysokiego poziomu zanieczyszczeń13. Problem wynika w dużej mierze z niewydajnego ogrzewania domów: 81% ciepła sprzedawanego na rynku pochodzi z węgla, a 70% domów jednorodzinnych w Polsce (3,8 mln) jest ogrzewanych kotłami węglowymi lub piecami (blisko 3 mln to kotły z ręcznym zasilaniem wszystkimi rodzajami paliw, w tym odpadami lub złej jakości węglem). Jest to wyjątkowa sytuacja w skali europejskiej. 

Polski rząd podejmuje w tej sprawie pewne działania, ale jednocześnie zmaga się z luką inwestycyjną w wysokości 12 mld euro, głównie w sektorze mieszkaniowym. Komisja Europejska opracowuje obecnie szczegóły programu Inteligentne finansowanie na rzecz inteligentnych budynków, który będzie mógł być wykorzystany do wypełnienia luki finansowej i przejścia na bardziej energooszczędne sposoby ogrzewania.

Polska jest znacznie mniej zależna od importu surowców energetycznych (29,3%) niż średnia UE ze względu na eksploatację własnych zasobów węgla, choć import ten w ostatnich latach rośnie znacznie szybciej niż średnia w Unii Europejskiej. Ponadto uzależnienia Polski od węgla nie da się utrzymać w dłuższej perspektywie. Istnieje ryzyko, że jego podaż stanie się niewystarczająca w stosunku do prognozowanego wzrostu zapotrzebowania na energię elektryczną: około 60% mocy wydobywczych paliw kopalnych ma więcej niż 30 lat i wkrótce będą musiały zostać zlikwidowane lub zmodernizowane. Polska z najwyższym w UE wskaźnikiem zatrudnienia w górnictwie węgla (ponad 99 tys.) wyprzedza Niemcy (25 tys.), Czechy (18 tys.), Rumunię (15 tys.) i Bułgarię (12 tys.).

Dywersyfikacja, modernizacja i rozszerzenie dostaw energii są kluczowymi celami polskiej polityki energetycznej, która doprowadziła do budowy terminalu na ciekły gaz ziemny (LNG) oraz realizacji kilku projektów wzajemnych połączeń gazowych (z Norwegią, Litwą, Czechami oraz ze Słowacją). Będzie to jednak ogromne wyzwanie inwestycyjne, które UE wspiera poprzez różne polityki i programy w Polsce. Opóźniając transformację, Polska przesuwa jedynie w czasie niezbędne koszty społeczne. 

Pakiet propozycji Komisji Europejskiej dotyczący czystej energii wzmacnia integrację rynkową i połączenia międzysystemowe, które zwiększą wzajemną wymianę energii elektrycznej i gazu państw członkowskich, podnosząc w ten sposób bezpieczeństwo ich dostaw, a także obniżając ceny energii dla konsumentów. Wspieranie lepszych połączeń może również pomóc Polsce w rozwijaniu pozycji eksportowej. 

Sektor odnawialnych źródeł energii zatrudnia w Polsce już 81 tys. osób (a nieco poniżej jednej trzeciej w produkcji biomasy), co daje Polsce szóste miejsce w UE pod względem liczby miejsc pracy w sektorze odnawialnym. Pierwsze miejsce zajmują Niemcy (283 tys. miejsc pracy)14

Polska dysponuje dużymi zasobami energii odnawialnej, które można lepiej wykorzystać jako krajową alternatywę dla źródeł energii z paliw kopalnych. Europejskie fundusze strategiczne i inwestycyjne to potężne narzędzie rozwoju tego sektora, z którego puli prawie 1 mld euro przeznaczono na projekty w zakresie energii odnawialnej w latach 2014–2020.

W perspektywie średnioterminowej stopniowa rezygnacja z węgla jako źródła energii jest nieunikniona ze względu na pogarszającą się opłacalność projektów górniczych i problemy z jakością powietrza w miastach, a także zmiany technologiczne i globalną konkurencję. Polska restrukturyzuje już swój sektor wydobywczy, m.in. poprzez wygaśnięcie zasad pomocy państwa dla niekonkurencyjnych kopalń węgla.

Przejście na gospodarkę niskoemisyjną jest nieuniknione, a UE chce sprawić, aby było ono jak najbardziej uporządkowane i społecznie sprawiedliwe, szczególnie w regionach górniczych.

Tymczasem zielona gospodarka rozwija się w Europie szybciej niż inne sektory, stanowiąc główny bodziec tworzenia nowych miejsc pracy w sferze czystych technologii. Podczas gdy w gronie 15 największych firm globalnych nie ma dzisiaj ani jednej firmy europejskiej, spośród 15 największych firm w sektorze nowych źródeł energii aż dziewięć ma siedzibę w Unii Europejskiej. 

Unia Europejska planuje w najbliższych latach ukierunkowane inwestycje mające na celu pomoc regionom narażonym na znaczące koszty w związku z przejściem na czystą gospodarkę, w szczególności oparcie się na dobrych praktykach zapewnianych m.in. przez europejską platformę wsparcia regionów górniczych.

Obecnie UE stoi przed gigantycznym wyzwaniem sprostania konkurencyjnej presji państw azjatyckich, a zwłaszcza Chin, przeznaczających ogromne środki na odnawialne źródła energii i efektywność energetyczną. Zwiększona produkcja energii z czystych źródeł, takich jak panele słoneczne, turbiny wiatrowe i pojazdy elektryczne, tworzy nowe zależności importowe dla surowców i komponentów. Właśnie dlatego jednolity rynek UE jest niezbędny do stworzenia wystarczająco dużych rynków, aby skalować czyste technologie w całej Europie i w ten sposób stawić czoło zmianom klimatycznym i zmniejszyć zależność od paliw kopalnych, przy jednoczesnym utrzymaniu wzrostu gospodarczego. Obecna fragmentacja wzdłuż linii krajowych, nawet regionalnych, utrzymuje rynek na niskim poziomie, redukując zwrot z inwestycji w czyste technologie.

Od spójności do zaufania społecznego

Dominującym zjawiskiem w społeczeństwach dzisiejszego Zachodu jest polaryzacja społeczna i polityczna fragmentacja. Dotyka ona niemal wszystkich państw rozwiniętych, chociaż każdego w innym stopniu i zakresie. Jest pochodną zmian kulturowych oraz technologicznych przenoszących indywidualizację, którą wzmacnia Internet, na grunt stosunków społecznych. Dzięki niej dużo łatwiej jest zawładnąć grupową wyobraźnią i przekuć to na polityczne poparcie. Gdyby różnic nie wyostrzano na siłę, społeczeństwa byłyby dużo mniej podzielone.

Spójność społeczna, poczucie wspólnoty i odbudowa zaufania w społeczeństwie to fundamentalne wyzwania dla polskiej wizji rozwoju. Okres transformacji sprzyjał wielkiemu awansowi społecznemu, ale percepcja indywidualnych korzyści różniła się od statystycznego obrazu sytuacji. Działo się tak w dużej mierze dlatego, że poziom płac w Polsce nadal w znaczącym stopniu odbiegał i odbiega od europejskiego. Co więcej, owoce wzrostu nie były i nie są równomiernie rozłożone. Podobnie jak w innych krajach europejskich, płace w Polsce tradycyjnie rosły wolniej niż poziom produktywności, oznaczając mniejszy udział pracowników w podziale tworzonego bogactwa15

Pomimo dobrego funkcjonowania polskiego rynku pracy w ostatnich latach oraz spadku stopy bezrobocia szereg problemów pozostaje nierozwiązanych. Jednym z nich jest niskie uczestnictwo w rynku pracy niektórych grup społecznych, zwłaszcza kobiet, osób o niższych kwalifikacjach oraz seniorów. Polski system zabezpieczenia społecznego zawiera zbyt mało zachęt do podejmowania pracy. Program 500+, który wpłynął na zmniejszenie ubóstwa wielu polskich rodzin, ma negatywny wpływ na obecność kobiet na rynku pracy. Co więcej, Polska ma najniższy wskaźnik formalnej (żłobki, przedszkola) opieki nad dziećmi poniżej trzeciego roku życia w Unii Europejskiej. 

Poziom nierówności społecznych w Polsce jest stosunkowo niski, przy czym mierzy się go na podstawie ankiet Głównego Urzędu Statystycznego, które nie pokazują pełnego obrazu sytuacji. W ostatnich trzech latach znacząco wzrósł stopień redystrybucji dochodów, aczkolwiek efektywność redystrybucyjna instrumentów takich jak program 500+ jest niższa niż programów o ekwiwalentnym budżecie, które byłyby adresowane do najuboższych. 

Bolączką w procesie budowania gospodarki opartej na wiedzy jest w Polsce dużo niższy od unijnej średniej udział dorosłej części populacji w edukacji ustawicznej i szkoleniach. W połączeniu ze słabymi umiejętnościami cyfrowymi oznacza to podstawowy problem w budowaniu zdolności społeczeństwa do innowacji. Dodatkowym wyzwaniem jest stosunkowo wysokie ryzyko dla polskiej gospodarki z postępującej automatyzacji miejsc pracy. 

Polityka społeczna niewątpliwie pozostanie bardzo istotnym elementem unijnej agendy. Należy się spodziewać szczególnej aktywności na rzecz wsparcia umiejętności oraz zapewnienia równych warunków gry na jednolitym rynku. W tej ostatniej kwestii między państwami Europy Środkowej, w tym Polską, a państwami Europy Zachodniej powstało wiele napięć, w szczególności wokół nowelizacji dyrektywy o pracownikach delegowanych oraz pakietu dotyczącego mobilności. 

Powszechnym priorytetem w UE jest dzisiaj zapewnienie rozwoju, który przynosi owoce całemu społeczeństwu. Wymaga to modernizacji państwa opiekuńczego, dzięki któremu Europa jest kontynentem o stosunkowo niskim poziomie nierówności oraz wysokim zakresie mobilności społecznej. Temu celowi służyło w trakcie obecnej kadencji instytucji europejskich utworzenie Europejskiego Filaru Praw Społecznych. To właśnie na nim będą się opierać przyszłe priorytety polityki społecznej UE, wspierające uczestników rynku pracy w trakcie technologicznej i niskoemisyjnej transformacji gospodarki.


Piętnasta rocznica przystąpienia Polski do UE to dobry moment na europejski reset i pełne przezwyciężenie przez Polskę i inne kraje regionu Europy Środkowej “syndromu późnego urodzenia” w Unii Europejskiej. Jest to tym bardziej istotne, ponieważ wyczerpują się dotychczasowe źródła wzrostu, które przesądziły o spektakularnej, nieprzerwanej 24-letniej ekspansji polskiej gospodarki, a Polska stoi przed zadaniem odnowy dyskursu demokratycznego i odbudowy państwa prawa. Z obiektywnego punktu widzenia w polskim interesie leży, aby znaleźć się w głównym nurcie europejskiej polityki i zabiegać o jak najkorzystniejsze warunki dla dokończenia konwergencji gospodarczej i politycznego awansu. Priorytety UE, tj. współkształtowanie trwającej rewolucji technologicznej, budowa europejskiej unii obronnej i realizacja paryskich postanowień walki ze zmianami klimatycznymi, to obszary, w których Polska nie tylko może się łatwo odnaleźć, ale też może odgrywać ponadprzeciętną rolę. Wybór należy do nas.


  1. Zob. J. Fourastié, Les Trente glorieuses ou la révolution invisible de 1946 à 1975, Fayard, Paris 1979.
  2. Zob. https://eures.praca.gov.pl/zal/podstawy_prawne/Traktat_rzymski.pdf
  3. Zob. https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/PL/COM-2017-835-F1-PL-MAIN-PART-1.PDF
  4. Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_en.htm
  5. Zob. https://verfassungsblog.de/making-infringement-procedures-more-effective-a-comment-on-commission-v-hungary/
  6. Zob. https://verfassungsblog.de/protecting-democracy-and-the-rule-of-law-inside-the-eu-or-why-europe-needs-a-copenhagen-commission/
  7. Zob. https://cbos.pl/SPISKOM.POL/2018/K_075_18.PDF
  8. Zob. https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/b4f4e03e-en.pdf?expires=1549546838&id=id&accname=guest&checksum=759F65A989891218E78F9EB24863DF88
  9. Zob. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip094_en_vol_1.pdf
  10. Produktywność pracy osiągnęła w Polsce w 2017 r. 60,8% średniej UE, co stanowi wzrost o 23% od roku 2005; zob. https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tesem160&language=en
  11. Zob. https://mckinsey.pl/wp-content/uploads/2015/10/Poland-2025_full_report.pdf
  12. Zob. https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/projects/padr-pythia-project-info.pdf; https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/projects/padr-ocean2020-projectweb_2018-05.pdf; https://www.eda.europa.eu/docs/default-source/projects/padr-gossra-projectweb_v2.pdf
  13. Zob. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/276772/Economic-cost-health-impact-air-pollution-en.pdf
  14. Zob. https://www.eurobserv-er.org/category/all-annual-overview-barometers/
  15. Zob. http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2018/06/23/the-gap-between-wages-and-productivity/