Autorzy raportu o piętnastoleciu Polski w Unii Europejskiej — podsumowanie

Członkostwo w Unii Europejskiej przyniosło Polsce niewątpliwe korzyści, dowodzą autorzy niniejszego raportu. Ignacy Morawski zauważa przy tym, że UE odegrała też pozytywną rolę w Polsce jeszcze na długo przed rozszerzeniem — wyznaczyła drogę transformacji ustrojowej i gospodarczej, znacznie łagodząc tę ostatnią. Gospodarcze skutki członkostwa to zresztą jedne z najbardziej namacalnych owoców wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Jeden punkt procentowy dodatkowego wzrostu gospodarczego rocznie — to szacunkowy efekt, który pozwala Polsce znacznie szybciej niż w scenariuszu pozostania poza UE zbliżać się do poziomu rozwoju państw Europy Zachodniej. Za jedną czwartą polskiego wzrostu gospodarczego odpowiadają rozwój handlu, jaki przyniósł dostęp do jednolitego rynku Unii, oraz napływ funduszy unijnych. W szerszym ujęciu I. Morawski wyróżnia trzy procesy, które uruchomiło wstąpienie do UE: konwergencję, a więc wspomniane już wspinanie się Polski na drabinie dochodów i nadganianie państw najbardziej rozwiniętych; złagodzenie skutków transformacji oraz włączenie Polski w międzynarodowe łańcuchy dostaw. 

Równie namacalne efekty członkostwa to zmiany w polskim systemie prawnym, które omówił Artur Nowak-Far. Polska była przez lata jedynie biorcą unijnych regulacji, a jego równorzędnym z pozostałymi państwami członkowskimi współtwórcą nie stała się w momencie akcesji. Zyskała wówczas oficjalne instrumenty wpływu na unijne prawodawstwo, ale potrzebowała lat na naukę tego, jak się z nimi obchodzić. Według autora stosowanie unijnego prawa w Polsce okazało się ze wszech miar korzystne — poprawiła się jakość obowiązującego prawa, na czym skorzystali obywatele, a przede wszystkim przedsiębiorcy, a także jakość polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie jest to jednak dziedzina wolna od problemów. Jednym z nich jest niska świadomość społeczna tego, co prawo UE reguluje. Jest ono bowiem częściowo wdrażane regulacjami krajowymi, w efekcie czego obywatele nie zdają sobie sprawy, że pewne ich przywileje zawdzięczają członkostwu Polski w Unii Europejskiej. Innym problemem jest zły wizerunek prawa UE, oparty na funkcjonujących w przestrzeni publicznej mitach o unijnej nadregulacji, które wynikają często z braku dobrej informacji o działaniach Wspólnoty. 

Piętnaście lat członkostwa Polski w UE to również okres politycznych przetasowań, które determinowały polską politykę w Brukseli. Łukasz Lipiński i Jan Szyszko dzielą go na trzy etapy. Pierwszy, charakteryzujący się brakiem politycznej stabilizacji w kraju, to lata 2004–2007, a więc schyłek rządów Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz pierwsze rządy prawicy. Jest to okres pierwszych i nierzadko trudnych lekcji funkcjonowania we Wspólnocie, przypadający na czas negocjowania ostatnich reform traktatowych. Polska pod rządami Prawa i Sprawiedliwości (PiS) po raz pierwszy zagroziła wówczas użyciem weta. Jej wewnętrzne spory polityczne przeniosły się do Brukseli za sprawą tzw. wojny o krzesło — sporu premiera Donalda Tuska z prezydentem Lechem Kaczyńskim o reprezentowanie kraju na posiedzeniach Rady Europejskiej. Drugi etap to osiem lat rządów koalicji Platformy Obywatelskiej (PO) i Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL), które jak przekonują autorzy przyniosły Polsce znaczne umocnienie swojej pozycji we Wspólnocie jako państwa jednoznacznie prounijnego. Pozwoliły na to euroentuzjazm polskiego społeczeństwa oraz przynależność partii rządzących do dominującej w Parlamencie Europejskim i w Radzie chadecji. Nabyte już przez polską administrację doświadczenie pozwoliło zaś rządowi zainicjować na forum UE własne projekty — Partnerstwo Wschodnie i unię energetyczną — a w końcu obsadzić stanowisko szefa Rady Europejskiej. Na pozytywny wizerunek Polski w UE wpłynęły także wyniki gospodarcze — wyjątkowe na tle pogrążonej w kryzysie Europie. Zmierzch tego okresu przypada na koniec rządów PO i PSL, kiedy to rozgorzał spór o unijną politykę migracyjną. Kolejny rozpoczął się w 2015 r. wraz z powrotem prawicy do władzy. Autorzy nazywają go czasem konfrontacji. PiS zdeklarował się jako zwolennik międzyrządowej metody rozwoju UE, w miejsce wspólnotowej, odchodząc tym samym od tradycyjnego stanowiska Polski i unijnego głównego nurtu. W praktyce skonfrontował się jednak z Brukselą i większością państw członkowskich swoją polityką wewnętrzną, przede wszystkim zmianami w polskim sądownictwie. Według autorów pozycja Polski w UE znacznie osłabła, a rząd zalicza spektakularne porażki (np. w sprawie dyrektywy o delegowaniu pracowników) i stawia się w trudnej pozycji w toczących się negocjacjach na temat nowego budżetu, kluczowych dla kolejnych lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. 

Za rządów PiS załamał się także dotychczasowy priorytet polityki Polski w UE, a więc promowanie europejskich aspiracji Ukrainy. O trudnych relacjach Polski z jej wschodnim sąsiadem pisze Adam Balcer, nazywając ich obecny stan najgorszym od czasu odzyskania niepodległości przez Ukrainę. Stało się tak głównie za sprawą polityki historycznej obu stron (ważniejszej dla Polski niż Ukrainy), w efekcie czego Polska ma coraz większy problem z byciem adwokatem Ukrainy na forum Wspólnoty. Krajowa polityka polskiej prawicy i jej kłopoty w Brukseli znacznie osłabiają znaczenie Polski jako źródła inspiracji dla ukraińskiej transformacji. Dzieje się tak pomimo zacieśniających się relacji gospodarczych i społecznych między obu krajami. Według A. Balcera pogarszające się stosunki Polski z Ukrainą negatywnie odbiją się na relacjach ukraińsko-unijnych. 

Wpływ rozszerzenia UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej oraz perspektywę przyjęcia do UE kolejnych państw omawia Cezary Lewanowicz. Nazywa je wyjątkowym — dokonywało się bowiem symboliczne zjednoczenie Europy po latach zimnej wojny, a do UE wchodziła bezprecedensowa liczba państw. Zwraca też uwagę, że miało ono wiele cech wspólnych z poprzednimi rozszerzeniami — podobnie jak w przypadku akcesji Grecji, Portugalii i Hiszpanii przyjmowano kraje po zmianie ustrojowej, czy też, jak w przypadku państw skandynawskich i Wielkiej Brytanii, poszerzano strefę wpływów UE o kolejne obszary geograficzne. Autor przypomina, że ówcześni unijni przywódcy mieli świadomość konieczności ustabilizowania sytuacji w tej części Europy, a społeczeństwa Zachodu nierzadko postrzegały rozszerzenie jako moralny obowiązek UE, choć nie wszystkie temu sprzyjały. Wbrew obiegowej opinii wejście państw regionu nie osłabiło jednak spójności UE, konsensusu co do jej federalizacji brakowało już bowiem wcześniej, a UE wielu prędkości istniała na długo przed 2004 r. Za niesłuszne autor uważa także obwinianie rozszerzenia o dzisiejsze niepowodzenia państw Zachodu wynikające głównie z niedawnego kryzysu gospodarczego. Polityka rozszerzenia znajduje się jednak w kryzysie, a to stawia pod znakiem zapytania rolę UE jako stabilizatora na kontynencie. 

Fakt, że w Unii nie ma nastroju do świętowania 15. rocznicy wielkiego rozszerzenia odnotowuje także Agata Gostyńska. Przypada ona bowiem na moment brexitu i opuszczenia UE przez jednego z największych promotorów zjednoczenia państw postkomunistycznych z Zachodem i jednocześnie najbliższego sojusznika politycznego obecnej władzy w Polsce. Autorka wylicza sprawy składające się na wspólnotę interesów Polski i Wielkiej Brytanii w mijającym piętnastoleciu, są to: obrona interesów państw spoza strefy euro, przywiązanie do więzi transatlantyckich i NATO jako fundamentu bezpieczeństwa w Europie, obawa przed Rosją i chęć liberalizacji unijnego rynku. PiS-owi, znajdującemu się w politycznym aliansie z brytyjskimi torysami, odpowiadał także ich tradycyjny eurosceptycyzm, objawiający się m.in. niechęcią do ingerencji instytucji Wspólnoty w kwestie praworządności państw członkowskich. A. Gostyńska pisze o wyzwaniu, jakim dla Polski jest zrekompensowanie utraty w UE brytyjskiego sojusznika. Przestrzega obecny rząd przed pokusą zainwestowania w relacje ze Zjednoczonym Królestwem kosztem Brukseli, które — w przeciwieństwie do tej ostatniej — jest bowiem znacznie mniej przewidywalnym i stabilnym partnerem. 

Po brexicie Polska będzie najbardziej atlantycko zorientowanym państwem w Unii Europejskiej. Relacje między amerykańską a europejską polityką Polski analizuje Olaf Osica. Według niego ta pierwsza wypełnia sporą część polskiej debaty politycznej i jest źródłem nadziei na zbudowanie nad Wisłą silnego przyczółka obecności politycznej i wojskowej Stanów Zjednoczonych w Europie. W tle polskiego atlantycyzmu wydaje się jednak zachodzić przemiana, której konsekwencją jest spadające znaczenie sojuszu z USA na tle pogłębiającej się europeizacji polskiej polityki, gospodarki i społeczeństwa. Istotą tej zmiany jest dominująca rola integracji europejskiej w rozwoju społecznym i gospodarczym Polski. Proces ten w sposób naturalny — twierdzi autor — obniża znaczenie polityki amerykańskiej, której rola jest w istocie funkcją poczucia zagrożenia Polski ze strony Rosji i gotowością Stanów Zjednoczonych do wzięcia na siebie głównego ciężaru w polityce odstraszania. I dalej: zmiana lub kontynuacja obecnej roli Polski w układzie transatlantyckim będzie pochodną dwóch trendów: wzrostu lub spadku poczucia bezpieczeństwa oraz stopnia współpracy lub rywalizacji między UE a Stanami Zjednoczonymi. Na tej podstawie autor wyróżnia cztery podstawowe scenariusze przyszłości: spełnienie marzeń, zarządzanie zmianą, status quo oraz kryzys.

Problemy Polski w UE wyraźnie narastają, mimo to Paweł Świeboda, zastanawiając się nad kolejnymi piętnastu latami członkostwa, zaczyna optymistycznie — kryzys konstytucyjny w Polsce będzie sprzyjać wzrostowi poszanowania zasad demokratycznych, a to wpisze się w priorytet UE, która musi bronić dorobku europejskich demokracji przed rosnącą presją z zewnątrz. Także potrzeby rozwojowe Polski wpiszą się w unijne priorytety — Polska wyczerpuje swoje dotychczasowe źródła wzrostu, stoi przed poważnym wyzwaniem demograficznym i będzie odczuwać coraz wyraźniej presję fiskalną. Według P. Świebody odpowiedzi na te wyzwania leżą w UE — wsparcie dla wzrostu produktywności jest jednym z jej priorytetów, podobnie jak polityka migracyjna. Przyszłe kłopoty budżetowe może zaś rozwiązać wstąpienie Polski do unii walutowej. Unię Europejską w najbliższych latach zajmować będą także rewolucja technologiczna, budowa unii obronnej, polityka klimatyczna i polityka społeczna nastawiona na modernizację państwa opiekuńczego. Choć tradycyjnie prawie wszystkie z tych polityk budzą w Polsce obawy, według P. Świebody Polska ma w nich pozytywną rolę do odegrania, a wszystko zależy od nastawienia.

Wnioski

Autorzy raportu uświadamiają nam, że Polska znajduje się na rozdrożu. Jako szóste, a po brexicie piąte co do wielkości państwo w UE, z piętnastoletnim już doświadczeniem funkcjonowania we Wspólnocie, ma potencjał do odgrywania w niej jednej z przewodnich ról, do której pretendowała już za rządów PO i PSL. Tak się jednak nie dzieje. W okres unijnej dojrzałości Polska wkroczyła bowiem pod rządami sił politycznych, które niezależnie od tego, jak ocenimy ich działania, idą na przekór temu, co w UE jest w dalszym ciągu głównym nurtem. W efekcie popada w konflikt z unijnymi instytucjami i ogranicza swoje wpływy. Paweł Świeboda ocenia, że może być to efekt syndromu “późnego urodzenia”, a więc frustracji wywołanej ograniczonym wpływem władz na rozwój ukształtowanego już w dużej mierze projektu. 

Niezależnie od źródła problemu spór z UE prowadzi nas do paradoksalnej sytuacji, którą unaocznia nam A. Nowak-Far. Oto Polska, po przeszło trzech dekadach wysiłku administracji nacelowanego na dostosowanie polskiego prawodawstwa i wymiaru sprawiedliwości do unijnych standardów, znów znajduje się, jak za czasów kandydowania, pod lupą UE mającej poważne wątpliwości co do tego, czy standardy te wypełniamy. 

Piętnaście lat po wstąpieniu Polski do UE nasze w niej wpływy zamiast rosnąć, maleją — i to w szczególnych czasach. Unia Europejska zmienia się pod wpływem zarówno procesów globalnych, jak i odśrodkowych, nierzadko wbrew interesom Polski. Piszą o tym i C. Lewanowicz, i I. Morawski, i A. Gostyńska. W Europie Zachodniej rośnie protekcjonizm, a na popularności zyskują ruchy populistyczne. To głównie następstwa światowego kryzysu gospodarczego z 2008 r., ale obwiniane za to bywa także wielkie rozszerzenie. To działa na niekorzyść spójności UE i utrudnia Polsce forsowanie w niej swoich interesów. Tym bardziej że opuszcza ją jeden z największych promotorów rozszerzenia i jej naturalny sojusznik. 

I. Morawski konkluduje: Polska skonsumowała już łatwe owoce członkostwa. Staje przed coraz trudniejszymi wyborami dotyczącymi ścieżki własnego rozwoju gospodarczego oraz — o czym pisze także P. Świeboda — ścieżki rozwoju samej Unii Europejskiej. I. Morawski kreśli przed Polską dwa wyzwania o strategicznym znaczeniu — utrzymanie korzystnych dla polskiej gospodarki zasad jednolitego rynku oraz ustosunkowanie się do coraz silniejszej w UE wspólnej waluty. P. Świeboda stawia przed Polską dodatkowe, bardzo aktualne i ważne zadanie — odnowę dyskursu demokratycznego i odbudowę państwa prawa. Tylko w ten sposób Polska wpisze się bowiem w nową politykę UE — konsolidację mechanizmów demokratycznych i ochronę demokracji europejskich przed ingerencją z zewnątrz, co jak zapowiada, będzie jednym z głównych priorytetów wspólnoty. 

Konkluzja nasuwa się sama. Piętnaście lat po rozszerzeniu Unia Europejska powinna znów znaleźć się w centrum polskiej debaty publicznej, podobnie jak w momencie rozszerzenia.