In.Europa

Perspektywy rozszerzenia UE 
o państwa Partnerstwa Wschodniego

 

Część 1: Historia Partnerstwa Wschodniego i kontekst dotychczasowych rozszerzeń Unii Europejskiej

W debacie na temat dalszych rozszerzeń Unii Europejskiej ścierają się rozmaite poglądy, niemniej jednak panuje konsenus co do korzyści płynących z posiadania stabilnych i przewidywalnych partnerów w najbliższym sąsiedztwie. W przypadku wschodniej granicy UE programem zrzeszającym potencjalne przyszłe państwa członkowskie jest Partnerstwo Wschodnie, zainaugurowane przez Polskę i Szwecję w 2009 roku na szczycie UE w Pradze, jako propozycja pogłębienia współpracy w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Finansowany głównie z Europejskiego Instrumentu Partnerstwa i Sąsiedztwa (ENPI) program zakłada stopniowe włączanie sześciu wschodnio-europejskich państw (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia i Ukraina) do polityk i programów unijnych oraz integrację ze wspólnym rynkiem, przyczyniając się do stabilizacji sytuacji w regionie i poprawy bezpieczeństwa międzynarodowego.

Dużą zaletą Partnerstwa jest jego elastyczność. Uczestniczące w nim państwa mogą angażować się w wybrane aspekty współpracy w odpowiadającym im stopniu. Realizowane w ramach Partnerstwa działania koncentrują się w czterech obszarach:

  1. Demokracja, dobre zarządzanie, stabilność,
  2. Integracja gospodarcza i konwergencja z politykami UE,
  3. Bezpieczeństwo energetyczne,
  4. Kontakty międzyludzkie.

Kontakty polityczne pogłębiane są w ramach spotkań Zgromadzenia Parlamentarnego Euronest, corocznych spotkań roboczych ministrów spraw zagranicznych oraz odbywających się co 2 lata szczytów, dlatego też przyszłe rozszerzenia UE na wschód będą w pierwszej kolejności dotyczyć państw objętych Partnerstwem. Ich pierwszym krokiem na drodze do członkostwa jest spełnienie tzw. kryteriów kopenhaskich (art. 49 TUE):

  • Polityczne—stabilne instytucje gwarantujące demokrację, rządy prawa i prawa człowieka,
  • Gospodarcze—sprawna gospodarka rynkowa, mogąca sprostać unijnej konkurencji,
  • Prawne—dostosowanie krajowego prawa do celów i praktyk stosowanych w UE.

Po pozytywnej ocenie ich wypełnienia oraz zgłoszeniu wniosku o przystąpienie do UE w Radzie Europejskiej, Parlament Europejski po zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej decyduje o rozpoczęciu procesu akcesyjnego, którego każdy etap musi zakończyć się uzyskaniem zgody wszystkich państw członkowskich.

  1. Umowa stowarzyszeniowa
  2. Status kandydata
  3. Otwarcie oficjalnych negocjacji

Obecnie kwestie formalne schodzą na boczny tor, zaś najważniejsza jest dyskusja na temat tego, czy UE powinna przyjąć nowych członków. Rozszerzenie stanowi wyzwanie pod względem instytucjonalnym i politycznym, zarówno dla państwa kandydującego, jak i samej Unii. Część problemów związanych z rozszerzeniem UE o państwa Partnerstwa jest podobna do tych, jakie pojawiły się w związku z akcesjami 2004 oraz 2007 roku. Wynika to z faktu, iż są to państwa należące do byłego bloku wschodniego, które po 1989 roku przeszły proces transformacji gospodarczej i posiadają odmienną od zachodniej kulturę polityczną. Dodatkowo, ze względu na niegdysiejszą przynależność do ZSRR, państwa Partnerstwa cechuje zwiększone uzależnienie od wpływów rosyjskich. Powyższa sytuacja powoduje trudności w ustaleniu ostatecznego przebiegu granic państwowych oraz ustanowieniu systemów politycznych opartych o demokratyczne zasady państwa prawa. Kombinacja powyższych czynników powoduje, iż część z państw Partnerstwa planuje zacieśnienie współpracy z UE, inne zaś z Rosją.

W dyskusji o przyszłych rozszerzeniach UE ścierają się dwa główne poglądy. Pierwszy z nich, reprezentowany między innymi przez Niemcy, kładzie nacisk na państwa Europy Wschodniej Również Polska jest za rozszerze-niem w tę stronę – bufor między Warszawą a Moskwą wzmocniłby poczucie bezpieczeństwa na wschodniej granicy. Odmienne podejście prezentuje Francja kierując się ku rozszerzeniu Unii o państwa bałkańskie. Niezależnie od kierunku, w którym pójdzie debata i realna polityka rozszerzeń, należy mieć na uwadze stosunkowo niewielki potencjał państw Partnerstwa. Łączna wielkość ich gospodarek odpowiada zaledwie 1,2% gospodarki UE.

Część 2: Sytuacja polityczno-gospodarcza państw Partnerstwa Wschodniego wraz z oceną kluczowych parametrów na drodze do akcesji

W tabeli zaprezentowane zostało syntetyczne podsumowanie stopnia wypełnienia wymogów niezbędnych do podjęcia rozmów o akcesji do Unii Europejskiej przez poszczególne kraje. Poniżej znajduje się natomiast krótki komentarz dotyczący obecnej sytuacji polityczno-społecznej oraz kierunkowy wskaźnik „pro-unijności” każdego z członków PW w postaci koloru, biorący pod uwagę wszystkie poddane analizie czynniki.

Kryterium UA AZ AR MD GR BY
Stabilność instytucji politycznych (art. 49 TUE) X X X X X
Rządy prawa / wolne wybory (art. 49 TUE) X X X
Wolna, konkurencyjna i stabilna gospodarka (art. 49 TUE) X X
Zdolność do przyjęcia unii walutowej, gospodarczej i politycznej (art. 49 TUE) X X X
Zdolność do przyjęcia dorobku prawnego (art. 49 TUE) X X X X
Sygnatariusz Umowy Stowarzyszeniowej z UE X X X
Brak członkostwa w Unii Euroazjatyckiej X X X X
Pro-unijne nastawienie aktualnie rządzącej partii X X X
Uregulowane kwestie graniczne X
Brak zaangażowania w konflikt zbrojny X X

Ukraina—Pomimo trwającego konfliktu zbrojnego, zbliżenie Ukrainy z UE postępuje (Umowa Stowarzyszeniowa oraz ruch bezwizowy). Rząd deklaruje prozachodnie nastawienie, tak jak i opinia publiczna. Problemem na drodze do akcesji UE są wpływy oligarchów skutkujące oporem wobec działań przeciw korupcji.

Azerbejdżan—Władze kraju zainteresowane głównie utrwalaniem swojej władzy i dbaniem o interesy wąskiej grupy oligarchów, dialog z Zachodem podejmują, gdy leży to w ich interesie, przede wszystkim w wyniku gry politycznej z Rosją. Przed ew. akcesją należy rozwiązać konflikt z Armenią o Górski Karabach.

Armenia—Ze względu na członkostwo w EUG, negocjacje w sprawie Umowy Stowarzyszeniowej są zawieszone. Kraj rządzony przez oligarchów, którzy utrwalili swoją władzę zmianami konstytucyjnymi. Społeczeństwo cechuje apatia, mimo znaczącej niechęci do władz i pewnego zainteresowania ideą europejską.

Mołdawia—W wyniku rosyjskiego zagrożenia, Kiszyniów zwrócił się z pytaniem o datę potencjalnej akcesji w 2014r. oraz podpisał wtedy Umowę Stowarzyszeniową. Problem stanowi konflikt graniczny (Naddniestrze). Liderzy polityczni oraz społeczeństwo są podzieleni—połowa chce powrotu do strefy wpływów Rosji, druga do UE.

Gruzja—Konsekwentnie najbardziej pro-unijne państwo PW o największym stopniu integracji (DCFTA, Umowa Stowarzyszeniowa, ruch bezwizowy). Główny problem stanowi konflikt graniczny (Abchazja i Osetia Południowa). Wraz z brakiem jasno określonej ścieżki współpracy z Zachodem, sympatia do UE wygasa.

Białoruś—Strategiczny partner Rosji co ogranicza możliwości pogłębiania relacji z UE. Jedyne państwo PW objęte unijnymi sankcjami z powodu systemu politycznego ograniczającego podstawowe wolności obywatelskie. Istnieje jednak pewna wola rozwoju handlu wraz z ocieleniem stosunków po negocjacjach mińskich.

Część 3: Rekomendacje

Dotychczasowe zabiegi o zbliżenie między UE a państwami Partnerstwa Wschodniego – zarówno te czynione przez stronę unijną, jak i przez prozachodnie rządy lub prezydentów tych państw – na pewnym etapie każdorazowo spotykały się z oporem z Moskwy. Federacja Rosyjska dla utrzymania państw uznawanych przez nią jako jej „wyłączna strefa wpływów” stosowała rozmaite zachęty finansowe oraz narzędzia wywierania presji gospodarczej i militarnej. Mając na uwadze powyższe fakty oraz informacje przedstawione we wcześniejszych częściach opracowania, można stwierdzić, iż warunkiem niezbędnym do potencjalnej akcesji państw Partnerstwa jest wzmocnienie ich niezależności od Rosji. Jednocześnie pamiętać należy, iż dotychczasowe formy oddziaływania na Moskwę okazywały się nieskuteczne – ani dotychczasowe unijne sankcje, ani próby łagodzenia sytuacji i wychodzenie naprzeciw oczekiwaniom rosyjskim nie przynosiły w dłuższej perspektywie oczekiwanych efektów.

Misja stabilizacyjna w obwodzie donieckim i ługańskim

Za kluczowe z punktu widzenia potencjalnego rozszerzenia UE na wschód uznajemy w pierwszej kolejności zakończenie konfliktu zbrojnego na Ukrainie. Po pierwsze, ze względu na jednoznacznie prozachodnie deklaracje klasy politycznej oraz społeczeństwa. Po drugie, ze względu na położenie geograficzne (bezpośrednio graniczy z czterema państwami UE) Po trzecie, ze względu na wagę Ukrainy dla całego Partnerstwa i ewentualnej dalszej integracji (największe terytorialnie oraz ludnościowo państwo Partnerstwa). Oprócz kontynuowania dotychczasowych działań w ramach Partnerstwa rekomendujemy utworzenie misji wojskowej na wschodzie Ukrainy mającej na celu załagodzenie konfliktu, której kontyngent składałby się z żołnierzy wszystkich państw członkowskich UE. Jest to rozwiązanie trójstronnie korzystne:

  • dla Unii Europejskiej – praktyczny test współpracy w zakresie bezpieczeństwa (m.in. w ramach PESCO) oraz jasna sygnalizacja przez UE aspiracji do bycia realnym graczem na arenie międzynarodowej;
  • dla Kijowa – uporządkowanie kwestii ogarniętych od kilku lat konfliktem wschodnich obwodów, szansa na ich reintegrację i odbudowę. Stworzenie ram do wypełnienia kryteriów niezbędnych na drodze akcesji do UE;
  • dla Moskwy – wyjście naprzeciw propozycji inicjatywy Rosji na forum ONZ z września 2017 roku.

Sukces proponowanej misji na Ukrainie byłby otwarciem drogi dla dalszych działań w innych państwach regionu i skutecznie zniechęcił Rosję do przeprowadzania operacji militarnych w Europie Wschodniej w przyszłości.

Okresowa ocena stopnia ingerencji Rosji w sprawy wewnętrzne członków Partnerstwa

Komplementarnym rozwiązaniem jest wprowadzenie corocznego przeglądu niezależności politycznej poszczególnych państw Partnerstwa, w formule zbliżonej do proponowanego przez Belgię przeglądu praworządności krajów UE. Przegląd odbywałby się w krajach, które wyraziłyby na to zgodę, zaś od jego wyniku zależałoby złagodzenie lub zaostrzenie unijnych sankcji wobec Rosji. Ideą stojącą za powyższym mechanizmem jest zmniejszenie dyskrecjonalności w procesie decyzyjnym w tym obszarze, przy zwiększeniu roli reguł w nakładaniu sankcji na poziomie unijnym. Automatyzm wiązałby się z wysyłaniem do Moskwy jasnego przekazu – naruszenie konkretnych elementów niezależności danego kraju wiązałoby się z konkretnymi działaniami gospodarczymi oraz politycznymi ze strony UE. W zależności od rozwoju sytuacji, scenariusz działań ze strony Unii ulegałby zmianom, co byłoby korzystne mając na uwadze dynamikę oraz nieprzewidywalność zachowania największego z państw Europy Wschodniej.

Proponowane rozwiązanie stanowiłoby kolejny krok na drodze członkostwa państw Partnerstwa w UE. Wynikające z niego korzyści obejmują zwiększoną transparentność procesu prowadzącego do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych państw Europy Wschodniej, które chcąc dalszej integracji musiałyby poddać się tego typu weryfikacji, jak również potencjalne ograniczenie wpływów rosyjskich. W przypadku państw Partnerstwa, które nie wyraziłyby zgody na przegląd niezależności politycznej, oznaczałoby to oddalenie się perspektywy członkostwa w UE, jednak przy jasnych zasadach. W ten sposób ograniczona zostałaby możliwość formułowania zastrzeżeń o uznaniowość decyzji w sprawie prezentowanych przez poszczególne rządy postaw pro-unijnych lub pro-rosyjskich.

Autorzy: Stefan Kabat, Kuba Krawczyk, Karolina Myszka, Maciej Otmianowski
Koordynator: Damian Iwanowski