In.Europa

Jak pilnować praworządności

w Unii Europejskiej

 

Część 1: Diagnoza

20 grudnia 2017 r. Komisja Europejska zarekomendowała Radzie Europejskiej uruchomienie wobec Polski art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, tzn. „stwierdzenia istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2”. W przypadku Polski naruszaną wartością jest praworządność, określona w art. 2 Traktatu jako „poszanowanie państwa prawnego”.

Komisja Europejska w swoim komunikacie wskazała na ryzyko podporządkowania wymiaru sprawiedliwości kontroli politycznej rządzącej większości. Na dowód swoich tez Komisja wskazuje 13 ustaw mających wpływ na Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Krajową Radę Sądownictwa, prokuraturę i Krajową Szkołę Sądownictwa. W komunikacie podkreślono, że to do Polski należy wybór modelu systemu wymiaru sprawiedliwości, ale decyzja ta musi być podejmowana z poszanowaniem zasady praworządności. Równolegle do procedury art. 7 wobec Polski uruchomiono również postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w oparciu o art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komisja wydała także czwarte zalecenie w sprawie praworządności.

Ta bezprecedensowa decyzja Komisji nie jest spowodowana impulsem, ale konsekwencją klęski toczącego się w tej sprawie od ponad 2 lat dialogu z polskimi władzami. Komisja podejmując kolejne kroki w tej sprawie kieruje się również obawami o jakość obrotu gospodarczego na rynku wewnętrznym oraz konsekwencjami wizerunkowo-politycznymi dla UE, która chce uchodzić za światowego czempiona w zakresie przestrzegania zasad praworządności i praw człowieka. Komisję w postępowaniu wobec Polski wsparł zarówno Parlament Europejski, w kilku podjętych w tej sprawie rezolucjach, jak i Rada ds. Ogólnych, która w maju 2017 r. podkreśliła wagę kontynuowania dialogu między Komisją i Polską.

Polska, choć jest pierwszym państwem, wobec którego wszczęto procedurę art. 7, nie jest jedynym krajem, wokół którego toczyła się debata nt. praworządności. Jako pierwszej zarzuty o uchybienie rządom prawa stawiano już w 2000 r. Austrii (po utworzeniu koalicji
z udziałem populistycznej i radykalnej partii FPÖ). Wówczas nie istniała jednak w traktatach stosowna podstawa prawna, a rodzaj dyplomatycznego bojkotu zastosowanego wobec Wiednia wywoływał kontrowersje m.in. na tle wątpliwości co do ograniczania prawa obywateli do wybierania swoich przedstawicieli.

W kolejnych latach, już na gruncie Traktatu z Lizbony, pojawiały się też zarzuty o łamanie praworządności wobec Bułgarii, Chorwacji i Rumunii (wątpliwości dot. wywiązywania się ze zobowiązań w dziedzinie walki z korupcją, przestępczością zorganizowaną oraz niezależnością wymiaru sprawiedliwości), Malty (po zabójstwie dziennikarki śledczej opisującej korupcję) i Węgier (w zakresie reform wymiaru sprawiedliwości, mediów i szkolnictwa wyższego, podejmowanych przez rządzący od 2010 roku Fidesz).

Część 2: Stan prawny, doświadczenia, stan debaty

O stwierdzeniu wspomnianego w części I „wyraźnego ryzyka” decyduje większością czterech piątych głosów Rada Europejska.

Jednomyślnej decyzji Rady wymaga natomiast stwierdzenie „poważnego i stałego naruszenia”. Rząd RP liczy, że taki krok zablokują Węgry, co uzasadnia deklaracja premiera Viktora Orbana z grudnia 2017 r. Kalkulacja zakłada też, że dla Budapesztu wsparcie Polski byłoby inwestycją – w razie znalezienia się w podobnej sytuacji, Orban liczyłby na blokujący głos Polski w Radzie.

Jeśli jednak Rada stwierdzi „poważne i stałe naruszenie”, może poskutkować zawieszeniem niektórych praw Państwa Członkowskiego. Przepis wskazuje konkretnie jedynie na prawo do głosowania w Radzie, o czym Rada decyduje większością kwalifikowaną.

Komisja „obudowała” traktatkową procedurę w 2014 r. poprzez proces poprzedzający art. 7. Umożliwia on możliwość polubownego rozstrzygnięcia wątpliwości jeszcze przed uruchomieniem procedury. Przewiduje on trzy etapy: 1) ocenę Komisji, 2) zalecenia Komisji oraz 3) działania podjęte w następstwie zaleceń.

Procedura daje Państwu Członkowskiemu dodatkowy czas na skorygowanie rozwiązań prawnych oraz uniknięcie politycznie i wizerunkowo uciążliwego uruchomienia art. 7, które zgodnie z założeniami procesu możliwe jest dopiero w razie fiaska trzeciego etapu, czyli gdy Państwo Członkowskie nie wdraża zaleceń Komisji.

Trwa dyskusja nad powiązaniem dostępu do funduszy unijnych z przestrzeganiem reguł praworządności. W styczniu komisarz ds. sprawiedliwości Věra Jourová potwierdziła, że trwają prace nad określeniem „istotnych warunków wstępnych” dostępu do funduszy europejskich. Podkreśliła, że dotyczy to całego budżetu UE, aby nie zawężać grona państw mogących ponosić konsekwencje odchodzenia od określonych w Traktacie wartości.
Komisarz ds. budżetu Günther Oettinger podkreślił natomiast, że chodzi nie tylko o stworzenie systemu kar, ale także systemu motywacyjnego. Do zwolenników takiej koncepcji należy zaliczyć m.in. Niemcy, Austrię, Holandię, Francję. Komisja Budżetowa PE na razie nie pracuje nad takimi rekomendacjami, czekając na majową propozycję Komisji dot. unijnego budżetu na lata 2020-26.

Część 3: Rekomendacje

Podstawą do rozwiązania obecnego sporu z Polską jest stanowcza postawa Unii i żądanie od rządu RP wycofania się z czterech ustaw o sądownictwie oraz wyeliminowania wszystkich niekonstytucyjnych zapisów z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W zamian za spełnienie tego warunku UE byłaby gotowa pójść na następujące ustępstwa: 1) w budżecie unijnym na lata 2020-26 wpisano by gwarancję środków finansowych dla Polski na usprawnienie sądownictwa, 2) zaproponowano by stworzenie (z udziałem Polski) nowych przepisów i procedur w kwestii kontroli praworządności w UE, 3) Polska otrzymałaby przywilej organizacji w Warszawie szczytu inaugurującego debatę na ten temat.

Powyższy kompromis niósłby za sobą korzyści dla obu stron sporu: Komisja doprowadziłaby do wycofania się Polski z niekonstytucyjnych reform. Udowodniłaby też, że jest w stanie skutecznie egzekwować od Państw Członkowskich przestrzeganie traktatów, poprawiając tym samym swoją wiarygodność i wizerunek. Z kolei rząd Polski wyszedłby ze sporu z twarzą, a obietnicę zastrzyku finansowego i perspektywę zorganizowania szczytu na najwyższym szczeblu przekuł w wizerunkowy sukces na potrzeby polskiego elektoratu.

Reagowanie na uchybienia w przestrzeganiu praworządności przez Państwa Członkowskie w obecnym stanie prawnym powinno opierać się o art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Artykuł ten daje Komisji prawo do wydania uzasadnionej opinii na temat naruszenia unijnego prawa, umożliwiając jednocześnie Państwu Członkowskiemu wyrażenie swoich uwag. Brak zastosowania się państwa do opinii Komisji wiąże się z możliwością postawienia przez Komisję tego państwa przed Trybunałem Sprawiedliwości.

Rozwiązaniem wzmacniającym art. 258 mogłoby być dodanie zapisu o zbiorowym poddawaniu Państw Członkowskich procedurze uzasadnionej opinii. Wyeliminowałoby to możliwość wzajemnego bronienia państw i paraliżowania procedur wymagających jednomyślności.

Formalnoprawnym rozwiązaniem dążącym do zapewnienia przestrzegania praworządności w UE w przyszłości byłoby wprowadzenie nowego mechanizmu – badania praworządności. Poddawałyby mu się wszystkie Państwa Członkowskie, co dwa lata, a przeprowadzałby je Trybunał Sprawiedliwości UE. Następnie wnioski i rekomendacje Trybunału byłyby przedmiotem debaty w PE i Radzie. Państwa Członkowskie miałyby odpowiednią ilość czasu na wdrożenie rekomendacji, pod groźbą sankcji finansowych.

Proces ten byłby przejrzysty, a uczynienie Trybunału głównym badającym stan praworządności oddaliłoby potencjalne zarzuty o stronniczość. Naturalnie wprowadzenie takiego „przeglądu” wymagałoby zmiany traktatów i zgody wszystkich Państw Członkowskich. Debata na ten temat mogłaby odbyć się podczas w/w szczytu dot. praworządności w Warszawie.

Autorzy: Aleksandra Chudaś, Tymoteusz Gurbin, Damian Iwanowski, Kuba Krawczyk, Joanna Pankowska, Piotr Stolecki, Marzena Świderska
Koordynator: Stefan Kabat