Czy warto budować wspólną politykę obronną?

  1. Diagnoza

Współpraca w zakresie polityki bezpieczeństwa i obronności to jeden z najmniej zintegrowanych obszarów w Unii Europejskiej. Zdecydowana większość państw członkowskich Wspólnoty (21 na 28) należy do Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO) i priorytetowo stawia na pakt wojskowy ze Stanami Zjednoczonymi. Przez blisko siedem dekad od podpisania Traktatów Rzymskich w 1957 roku kilkukrotnie bezskuteczne podejmowano inicjatywę utworzenia europejskich struktur militarnych na wzór NATO. Fiaskiem okazała się zarówno Europejska Wspólnota Obronna w latach 50., jak i następczyni tego projektu – Unia Zachodnioeuropejska. Obecnie pomimo istnienia struktur wojskowych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (jak Europejska Agencja Obronna) mają one tylko charakter konsultacyjny. Żołnierzy państw UE biorą udział w misjach pokojowych w krajach sąsiadujących ze Wspólnotą, ale i odległych jak Mali czy Republika Środkowoafrykańska. Misje te mają zróżnicowany charakter, zarówno wojskowy jak i polityczny.

 

Ponadto władze poszczególnych państw unijnych w nierówny sposób podchodzą do finansowania obronności. Tylko trzy kraje Wspólnoty – Estonia, Grecja i Wielka Brytania – wydawały na ten cel 2% lub więcej swojego budżetu, co jest wymogiem NATO od 2006 roku, co obrazuje poniższy wykres:

Źródło: Eurostat, Total general government expenditure on defence, 2016 (% of GDP).

 

Dodatkowo koncerny zbrojeniowe z części krajów Unii konkurują ze sobą, podczas gdy z perspektywy obronności europejskiej właściwszy byłby model kooperacji lub ograniczonej współpracy. Dla przykładu, własne samoloty myśliwskie produkuje Szwecja (Grippen), Francja (Mirage) oraz w ramach jednego konsorcjum Wielka Brytania, Niemcy, Włochy i Hiszpania (Eurofighter Typhoon). W ostatnich latach przyspieszenia nabrały prace związane z zacieśnieniem współpracy wojskowej wewnątrz Unii. Wpływ na to miał zarówno wzrost zagrożeń konwencjonalnych i agresywna polityka Rosji wobec Gruzji, Ukrainy czy pojawienie się nowych niebezpieczeństw – głównie islamskiego terroryzmu oraz groźby cyberataków na szeroką skalę.

 

Wśród najnowszych priorytetów Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obronności (WPBiO), które zostały przyjęte 18 maja 2017 roku przez Radę Europejską, znalazły się następujące punkty:

  • poprawa struktur zarządzania kryzysowego, w szczególności stworzenie komórki planowania i prowadzenia operacji wojskowych,
  • pogłębianie współpracy obronnej z krajami partnerskimi,
  • rozwój zdolności cywilnych i zdolności reagowania cywilnego zarządzania kryzysowego,
  • wzmocnienie szybkiego reagowania o charakterze wojskowym,
  • pogłębianie europejskiej współpracy obronnej.

 

  1. Opis sytuacji

W ramach realizacji tego programu Komisja Europejska wspólnie z rządami państw członkowskich wdraża stałą współpracę strukturalną, The Permanent Structured Cooperation (PESCO). Podpisany
w 2007 roku Traktat Lizboński dał niektórym krajom UE możliwość wzmocnienia współpracy
w kwestiach wojskowych. Stała współpraca strukturalna została uruchomiona decyzją Rady
z dnia 11 grudnia 2017 roku. 6 marca 2018 roku Rada UE przyjęła pierwsze 17 projektów, które mają być realizowane w ramach PESCO. Zakres działań w ramach tych inicjatyw jest szeroki, zaczynając od tworzenia zaplecza medycznego, poprzez organizację szkoleń i obozów treningowych dla żołnierzy, usprawnianie wojskowej współpracy logistycznej i wspieranie mobilności wojsk, a kończąc na projekcie dedykowanym działaniom w strefach dotkniętych katastrofami naturalnymi i konfliktami.

 

PESCO na nowo rozbudziło nadzieje na zacieśnienie współpracy militarnej krajów Unii, które unikają zaangażowania w sojusze militarne (jak Szwecja, Austria czy Cypr) lub przywiązują wagę tylko do siły organizacji NATO i jej lidera – Stanów Zjednoczonych. Przez lata państwa członkowie UE były niechętne pogłębianiu integracji obronnej, co spowodowane było głównie przez kryzys finansowy, który zmusił do wprowadzenia ograniczeń w budżetach obronnych. Osłabienie relacji transatlantyckich, podział wśród państw UE oraz decyzja Wielkiej Brytanii o opuszczeniu Wspólnoty sprawiły, że grupa państw UE zaczęła forsować pomysł uruchomienia PESCO. Zgodnie
z postanowieniami Traktatu, PESCO zobowiązuje państwa wchodzące w struktury do:

  • zwiększenia budżetu na zakup zbrojenia,
  • wzmacniania praktycznej współpracy wojskowej (budowa wspólnych jednostek wojskowych, współpraca w logistyce, wspólne szkolenia),
  • harmonizacji planowania obronnego.

W PESCO uczestniczy 25 państw członkowskich UE (Austria, Belgia, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Węgry i Włochy).

 

PESCO ma dwupoziomową strukturę. Rada jest odpowiedzialna za wytyczanie ogólnego kierunku działań. Decyzje w sprawie PESCO na forum Rady są podejmowane tylko przez państwa, które przyłączyły się do inicjatywy i muszą być podejmowane jednomyślnie. Wyjątkiem są głosowania dotyczące zawieszenia członkostwa w PESCO lub przyjęcia nowych członków, w których decyzje podejmowane są kwalifikowaną większością głosów. Z kolei działania konkretnych państw członkowskich w PESCO organizowane są w ramach projektów.

 

Działania PESCO na poziomie organizacyjnym i operacyjnym wspiera Sekretariat, który jest współtworzony przez Europejską Służbę Działań Zagranicznych i Europejską Agencję Obrony. Sekretariat pomaga w identyfikacji i realizacji działań w ramach projektów, uczestniczy w ocenie efektywności działań, a także wspiera poszczególne państwa członkowskie. Każde z państw uczestniczących w PESCO będzie poddawane regularnej ocenie realizacji swoich zobowiązań
w ramach tej struktury. To odró
żnia PESCO od podejścia dobrowolnego zaangażowania stosowanego do tej pory w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE.

 

PESCO ma na celu wzmocnić europejską politykę obronną oraz polepszyć współpracę między państwami Unii w dziedzinie koordynacji działań i inwestycji militarnych. To pozwoli ujednolicić używane technologie wojskowe i zwiększy kompatybilność armii poszczególnych państw członkowskich. PESCO docelowo wzmocni autonomię UE w działaniach wojskowych. Jednocześnie uczestnictwo w PESCO nie ingeruje w suwerenność poszczególnych państw w dziedzinie obronności. Państwa członkowskie mają pełną dowolność wykorzystywania potencjału wojskowego zbudowanego w ramach PESCO w innych strukturach, np. w NATO, czy ONZ.

 

Mechanizm PESCO jest ściśle powiązany z Rocznym Przeglądem Obrony (CARD) łączy się również ze zwiększeniem wydatków na obronność w ramach UE.  W perspektywie budżetowej 2021-2027 wydatki na bezpieczeństwo znacząco wzrosną – powstanie Fundusz Obronny (EDF) dysponujący budżetem 13 mld euro. Z tego Funduszu dofinansowywane będą europejskie inwestycje zbrojeniowe podejmowane przez państwa członkowskie.

  1. Rekomendacje

PESCO jest pierwszą tak zorganizowaną próbą stworzenia efektywnej polityki obronnej Unii Europejskiej. Cieszy się też poparciem większości krajów – oczywiście na różnym poziomie zaangażowania. PESCO może mieć ogromne znaczenie w związku z kontrowersyjnymi działaniami administracji amerykańskiej jak wypowiedzenie porozumienia z Iranem, wprowadzenie wysokich ceł na europejskie produkty i wycofanie się z porozumień paryskich. Pomimo tych kontrowersyjnych działań Stany Zjednoczone pozostają gwarantem bezpieczeństwa Europy. Stany Zjednoczone zwiększają wydatki na European Deterrence Initiative z 3,4 mld USD w 2017 do 4,8 mld USD w 2018 i planowo 6,5 mld USD w 2019 roku. Z drugiej strony administracja Donalda Trumpa dystansuje się od działań w Europie i werbalnie wywiera presję na liderów Unii w zakresie wzmocnienia działań samych państw unijnych. Drugie najważniejsze państwo NATO – Turcja, ze względu na sytuacje wewnętrzną oraz zaangażowanie w operacje militarne przeciwko Kurdom nie może być postrzegana jako partner w europejskim systemie bezpieczeństwa. Powyżej opisane czynniki ryzyka i dodatkowo wola kluczowych liderów Unii Europejskiej mosprawić, że PESCO będzie faktycznie dużym osiągnięciem w dziedzinie bezpieczeństwa. Powstanie fundament, na którym budowane będzie bezpieczeństwo kontynentu. Projekt ten jest i powinien być budowany jako dodatkowy filar systemu bezpieczeństwa w współpracy z NATO, a nie obok lub przeciwko niemu. Aby ten scenariusz się zrealizował należy na poziomie europejskim zrealizować kilka strategicznych zadań:

  • Wyznaczenie realnego terminu do 2021 roku wdrożenia we wszystkich państwach zaangażowanych w PESCO wydatków na politykę obronną na poziomie przynajmniej 2% PKB – wpisanie tego postulatu ustanowionego przez NATO do agendy europejskiej pozwoli na jego skuteczniejszą egzekucję i realną zmianę negatywnego trendu ograniczania wydatków przez członków Unii.
  • Zapewnienie współfinansowania przez Unię kluczowych projektów wojskowych dotyczących obronności realizowanych przez kraje PESCO. Obecnie istniejący system preferencji dla europejskiego przemysłu zbrojeniowego może zostać wzmocniony przez współfinansowanie ze strony Unii Europejskiej. Unia tam gdzie może powinna dążyć do militarnej samowystarczalności.
  • Wyznaczenie jednostek i sprzętu będącego w stałej dyspozycji PESCO. W realiach dzisiejszych byłyby to jednostki wykorzystywane do manewrów i ćwiczeń na poziomie europejskim.
  • Uproszczenie procedur transportu sprzętu wojskowego i żołnierzy pomiędzy państwami UE. Należy zmniejszyć bariery biurokratyczne i infrastrukturalne, aby łatwiej przemieszczać wojska pomiędzy krajami członkowskimi. Uproszenie i standaryzacja procedur ułatwi mobilność wojsk. Ma to znaczenie dla kwestii wzmocnienia flanki wschodniej.
  • Powołanie europejskich instytucji naukowych zajmujących się wyłącznie pracami nad nowoczesnymi technikami wojskowymi, w tym konfliktami w cyberprzestrzeni.
  • Uproszczenie procedur decyzyjnych w tym rezygnacja z zasady jednomyślności w przypadku decyzji administracyjnych dotyczących tylko niektórych państw zaangażowanych w PESCO. Nie wszystkie kwestie wymagają stosowania zasadny jednomyślności, jeśli np. dotyczą tylko kilku państw.

– – –

Koordynator: Jakub Czapski

Autorzy: Piotr Drabik, Aleksandra Kowalska-Labraiki, Marcin Kozak, Marta Wnuk, Karolina Wojciechowska.

Tekst powstał w ramach Akademii In.Europa, projektu realizowanego we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce, Fundacją Konrada Adenauera w Polsce i tygodnikiem POLITYKA.

Tekst odzwierciedla wyłącznie poglądy jego autorów i w żaden sposób nie może zostać uznany za wyraz poglądów partnerów In.Europa.