Jak UE powinna efektywnie prowadzić politykę wobec krajów sąsiedzkich? 

  1. Europejska Polityka Sąsiedztwa – diagnoza

Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS) została oficjalnie zainaugurowana po tzw. wielkim rozszerzeniu w 2004 r. jako formuła kształtowania relacji UE z państwami najbliższego sąsiedztwa. Została skierowana do:

  • państw śródziemnomorskich należących do tzw. procesu barcelońskiego: Algierii, Egiptu, Izraela, Jordanii, Libanu, Libii, Maroka, Syrii, Tunezji. W procesie barcelońskim uczestniczy także Autonomia Palestyńska.
  • państw Europy Wschodniej – Białorusi, Mołdawii i Ukrainy,
  • państw Kaukazu Południowego – Armenii, Azerbejdżanu oraz Gruzji.

 

Główne założenie EPS to promocja bezpieczeństwa, stabilności i dobrobytu w państwach sąsiadujących z UE. Większość z nich charakteryzuje się niskim PKB, niskim poziomem rozwoju społecznego, autorytarnym systemem rządów lub słabym systemem demokratycznym oraz występowaniem konfliktów. Państwa te są również źródłem wzmożonej emigracji. Jednocześnie UE jest dla nich często głównym partnerem handlowym, a państwa EPS stanowią dla krajów UE ważne rynki zbytu.

 

W krótkim czasie uwidoczniła się jednak zasadnicza różnica między państwami obszaru śródziemnomorskiego, dla których nie przewiduje się perspektywy przyszłego członkostwa oraz krajami wschodniego sąsiedztwa, które mają opcję tzw. „uchylonych drzwi”. W naturalny sposób EPS podzieliła się więc na dwa wymiary – południowy i wschodni. W rezultacie 2008 roku powstała Unia dla Śródziemnomorza, a w 2009 roku Partnerstwo Wschodnie, co było także wyrazem odmiennych zainteresowań geograficznych państw członkowskich. Wbrew pierwotnym założeniom EPS, w 2018 europejskie sąsiedztwo jest zdecydowanie bardziej niestabilne niż w 2004 roku. W wielu państwach doszło do gwałtownych przemian polityczno-społecznych, a część z nich stała się areną walk i konfliktów. W latach 2010-2012 w państwach Afryki Północnej miała miejsce tak zwana Arabska Wiosna. Od 2011 trwa wojna w Syrii. Na przełomie 2013 i 2014 roku doszło do Rewolucji Godności na kijowskim Majdanie, czego następstwem była aneksja Krymu przez Federację Rosyjską oraz konflikt we wschodniej części Ukrainy. W ostatnim czasie zaś byliśmy świadkami pokojowej rewolucji w Armenii, gdzie doszło do zmiany władzy.

 

Oprócz niesprzyjających czynników zewnętrznych, problemem EPS okazała się także jej wydajność strukturalna. Po pierwsze, działania UE w ramach EPS są mocno zbiurokratyzowane i zazwyczaj poddawane przedłużającym się negocjacjom, przez co implementacja projektów jest zbyt opieszała. Po drugie, nie zostały stworzone dostateczne mechanizmy kontroli, które pozwalałyby na monitorowanie wydatkowania funduszy przyznawanych w ramach EPS w krajach, w których utrzymuje się wysoki poziom korupcji. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono m.in. w Egipcie. Znaczący jest też brak skoordynowanych pomysłów na pogłębianie relacji z państwami stowarzyszonymi i trudność w tworzeniu koncepcji, w której integracja następuje nie tylko w sferze wolnego handlu. System zachęt dla państw sąsiedzkich nie jest przejrzysty i spójny, co przyczynia się do niezrozumienia i braku zaangażowania zarówno ze strony państw członkowskich UE, jak i sąsiadów objętych EPS.

UE, która do tej pory miała ambicje zmieniać na lepsze swoje sąsiedztwo musiała w ostatnich latach zmierzyć się w faktem, że sąsiedztwo to w coraz większym stopniu negatywnie oddziałuje na stosunki między krajami UE. Próbą odpowiedzi na nieefektywność miał być jej przegląd w 2015 r.

  1. Przegląd EPS w 2015 r. – co się zmieniło?

Po przeglądzie w 2015 r., w kręgach unijnych postanowiono, że w krajach objętych EPS należy skupić przede wszystkim na rozwoju gospodarczym, saldzie migracyjnym i bezpieczeństwie. Pomimo że wsparcie praworządności, reformy prodemokratyczne i ochrona praw człowieka są dalej częścią EPS, zdecydowano o odejściu (ku zadowoleniu większości państw sąsiedzkich) od zamiaru przeprowadzenia głębokiej transformacji ustrojowej sąsiedztwa, skupiając się przede wszystkim na współpracy w zakresie modernizacji, mobilności i bezpieczeństwa.

 

Od czasu przeglądu z 2015 r. nie są przygotowywane już ogólne krajowe sprawozdania z realizacji EPS, a raporty o postępach powstają w zgodzie z harmonogramem prowadzonych w danym kraju działań i obejmują konkretne obszary współpracy. UE składa państwom EPS zróżnicowane oferty. Dla krajów stowarzyszonych (Gruzja, Mołdawia i Ukraina) i dla tych negocjujących umowy stowarzyszeniowe (Maroko, Tunezja) zaproponowano wzmocnienie współpracy we wspólnie ustalonych obszarach. W odniesieniu do krajów niestowarzyszonych zaś Unia chce rozwijać relacje gospodarcze poprzez umowy o wolnym handlu lub porozumienia, ale tylko te obejmujące niektóre sektory gospodarki. Nową zachętą w ramach EPS jest zwiększenie mobilności poprzez podwyższenie finansowania wymian studenckich typu „Erasmus+” oraz wprowadzenie funduszu dla start-upów, aby walczyć ze zjawiskiem tzw. drenażu mózgów i wspierać migrantów powracających po pobycie w UE. Zrewidowano także sposób działania unijnych misji doradczych oraz zwiększono wsparcie reform instytucji państw sąsiedzkich wzorując się na procedurze twinning z państw objętych programem przedakcesyjnym.

 

Kolejną zmianą było otwarcie polityki komunikacyjnej wobec państw sąsiedzkich oraz zintensyfikowanie działania dyplomacji publicznej, co ma przyczynić się do zwiększenia wiedzy o EPS wśród mieszkańców państw objętych tą polityką. Problemem pozostaje finansowanie oraz nadzór nad wydatkowaniem przyznanych funduszy, a także skomplikowane i nieelastyczne unijne procedury. W obecnym systemie praktycznie niemożliwe jest dostosowywanie środków i planów reform ad hoc, bo wszystkie decyzje zapadają w drodze wielomiesięcznych konsultacji. Dwa przeglądy śródokresowe w ciągu pięciu lat (pierwszy w obecnej perspektywie odbył się w połowie 2017 r.), nie są wystarczające, aby odpowiedzieć na dynamicznie zmieniające się potrzeby.

  1. Rekomendacje

W ostatnich latach sytuacja w krajach objętych EPS oraz sama polityka sąsiedztwa przeszły duże zmiany. Pogłębiono partnerstwo z krajami EPS, stopniowo zwiększany jest także budżet programu.

 

Aby zrealizować cele EPS należałoby wzmocnić następujące działania:

  1. Priorytetem jest przede wszystkim zwiększanie bezpieczeństwa pozamilitarnego, w aspekcie tzw. bezpieczeństwa ludzkiego w obszarze najbliższego sąsiedztwa i minimalizację liczbę nielegalnych migracji na terytorium UE. W tym celu UE powinna bliżej współpracować z policją i służbami celnymi krajów EPS oraz zwiększyć finansowanie na min. zakup sprzętu i organizację szkoleń. Należy też zwiększyć możliwość legalnych migracji zarówno dla uczących się, jak i dla pracowników. Kompleksową propozycję uregulowań zmniejszenia migracji poprzez poprawę warunków życia ludności w krajach stanowiących główne źródła migracji znajdziemy w tzw. planie Junckera dla Afryki, ogłoszonym w styczniu 2018 podczas szczytu AU-UE; zalecenia można wykorzystać też odnośnie innych regionów rozwijających się.
  2. Pozostałe działania powinny służyć budowie instytucji demokratycznych i konkurencyjnej gospodarki w krajach EPS. Precyzyjniej:
  • Pomoc finansową należy uzależnić od realizacji konkretnych reform zmierzających do budowy demokratycznego państwa. Konieczne jest stworzenie skutecznych mechanizmów kontroli, dzięki którym funduszy nie będą otrzymywać państwa, które nie wprowadzają np. rozwiązań zwalczających korupcję.
  • Docelowo należy znacząco zwiększyć budżet EPS, zwłaszcza na politykę strukturalną, a także rozwój twardej infrastruktury. Budżet Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa na lata 2014-2020 wynosi około 15 mld euro przy budżecie UE wynoszącym 1087 mld euro, czyli ok 1,4% całości budżetu. W następnej perspektywie budżetowej należałoby zwiększyć te wydatki do 2% lub 3% całości budżetu.
  • Należy zwiększyć współpracę z innymi organizacjami międzynarodowymi, prowadzącymi zbliżone działania, aby uniknąć marnotrawienia środków, np. poprzez duplikację projektów i optymalnie wykorzystać zasoby finansowe oraz intelektualne (dobrym przykładem jest wspólna deklaracja UE i NATO przyjęta na szczycie w Warszawie, która konsekwencji przyniosła zidentyfikowanie w grudniu 2016 roku czterdziestu dwóch obszarów współpracy pomiędzy tymi podmiotami). Należy rozwijać i popierać takie inicjatywy, przy świadomości, iż wymagają one często powściągnięcia rywalizacji międzyorganizacyjnej, jak i indywidualnych ambicji politycznych (co stanowi wyzwanie!).

 

Wreszcie, wszystkie kraje EPS powinny otrzymywać spójne zachęty dopasowane do ich potrzeb oraz możliwości i widzieć konkretne perspektywy rozwoju współpracy z UE. Oczywiście, nie każde państwo objęte EPS musi otrzymać możliwość dołączenia do Wspólnoty. Potrzebny jest jednak klarowny plan pogłębiania i wzmacniania relacji, który przyniósłby korzyści zarówno UE jak i partnerom objętym EPS.

 

– – –

Koordynator: Aleksandra Kowalska-Labraiki

Autorzy: Rafał Bajczuk, Magdalena Bryś, Marcin Kozak, Natalia Król, Paulina Warsza, Marta Wnuk.

Tekst powstał w ramach Akademii In.Europa, projektu realizowanego we współpracy z Przedstawicielstwem Komisji Europejskiej w Polsce, Fundacją Konrada Adenauera w Polsce i tygodnikiem POLITYKA.

Tekst odzwierciedla wyłącznie poglądy jego autorów i w żaden sposób nie może zostać uznany za wyraz poglądów partnerów In.Europa.